Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 13 de diciembre de 2012 (Ponente: Ramón Rodríguez Arribas)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 10, de 11 de enero de 2013
Temas Clave: Espacios naturales protegidos; Lugares de Importancia Comunitaria; Delimitación territorial; Texto Refundido de la Ley del suelo de la región de Murcia
Resumen:
El recurso de inconstitucionalidad se interpone por sesenta y cinco Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso contra la disposición adicional octava de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 1/2001, de 24 de abril, del suelo. Como suele ocurrir en más ocasiones que las deseadas, en el momento de resolver el recurso, la Ley citada y por ende su DA 8ª había sido derogada por el texto refundido de la Ley del suelo de la región de Murcia, aprobado mediante Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio. A pesar de ello, la DA 8ª se mantiene en idénticos términos en el texto vigente, por lo que no se ha producido extinción sobrevenida del objeto del proceso.
Para una mejor comprensión de nuestro comentario, transcribimos el contenido de la DA 8ª, que dice así: “Los límites de los Espacios Naturales Protegidos incluidos en la disposición adicional tercera y Anexo de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, se entenderán ajustados a los límites de los Lugares de Importancia Comunitaria a que se refiere el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000”. De ahí que la Sala entienda que el objetivo de esta disposición sea lograr la equiparación territorial entre los espacios naturales protegidos ya existentes y los lugares de importancia comunitaria en trámite de designación.
Los recurrentes alegan en primer lugar que tal disposición incurre en arbitrariedad al haber sido introducida mediante una enmienda de adición presentada por una diputada autonómica en la fase terminal del procedimiento legislativo. La Sala analiza las circunstancias en las que el precepto fue incorporado a la Ley que lo integró en su momento y a la vista de la doctrina sentada por el propio Tribunal concluye que “la enmienda introducida guarda una conexión mínima de homogeneidad con la iniciativa legislativa en cuestión, por cuanto, desde el punto de vista de los usos posibles del suelo no es indiferente la existencia de zonas del territorio autonómico sometidas a algún tipo de régimen de protección ambiental, teniendo presente además que, como se infiere del art. 66 tanto de la Ley 1/2001 como del Decreto Legislativo 1/2005, todo suelo que no tenga la calificación de urbano o deba preservarse del proceso urbanizador, por, entre otras razones, las medioambientales, tiene la condición de urbanizable”.
El objeto principal del recurso se ciñe a determinar si es posible equiparar en su dimensión territorial dos categorías de protección medioambiental de origen y contenido radicalmente distintos (espacios naturales protegidos y LIC), que a juicio de los recurrentes conllevaría la desprotección de más de 11.000 hectáreas de terrenos que hasta su entrada en vigor estaban declarados espacios naturales protegidos.
En primer lugar, la Sala repasa la regulación jurídica de estas dos figuras, deteniéndose en la identificación de sus límites territoriales y en su delimitación geográfica; en el listado de LIC designados por la Comunidad Autónoma cuya aprobación corresponde a la Comisión Europea, resaltando su carácter transitorio hasta desembocar en la creación de una zona de especial conservación y en los elementos que caracterizan los espacios naturales protegidos. En base a este estudio, el Pleno del TC considera que ambas categorías, aunque puedan llegar a coincidir en un mismo espacio territorial, no son equivalentes. Entiende que la equiparación territorial de ambos espacios implica una vulneración del principio de seguridad jurídica, máxime cuando resulta imposible determinar el efecto real de la delimitación propuesta en la disposición recurrida sobre los espacios naturales protegidos que menciona, debido sobre todo a que el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000 no contiene datos precisos sobre delimitación, ubicación o extensión.
Por todo lo anteriormente expuesto, el Pleno concluye que la disposición recurrida origina confusión en sus destinatarios al objeto de darle cumplimiento, tanto para los titulares de terrenos incluidos en la delimitación de espacios naturales protegidos, como para los de terrenos adyacentes e incluso para todos los ciudadanos en cuanto usuarios de esos espacios.
Las conclusiones alcanzadas determinan la inconstitucionalidad de la disposición recurrida.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El objetivo de la disposición recurrida es lograr la equiparación territorial entre los espacios naturales protegidos ya existentes y los lugares de importancia comunitaria en trámite de designación. Se trata, en definitiva, de identificar los límites territoriales de «los espacios naturales protegidos incluidos en la disposición adicional tercera y anexo de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de ordenación y protección del territorio de la Región de Murcia» con los de «los lugares de importancia comunitaria a que se refiere el acuerdo del Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000», (…)”
“(…) Las categorías de «espacio natural protegido» y de «lugar de importancia comunitaria» no son equivalentes, aunque pueden llegar a coincidir en un mismo espacio territorial. Una y otra categorías encajan en ámbitos normativos diversos, son fruto de procedimientos de declaración distintos y están sometidas a regímenes jurídicos de distinto alcance, y lo que es más importante, a los efectos que ahora interesan, la declaración de los segundos corresponde a las autoridades europeas, siendo la función de la autoridad nacional la de propuesta, y en tales términos tiene que ser entendido el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia al que la disposición que enjuiciamos hace referencia (…)”
“(…)Resulta así que la disposición objeto del presente recurso de inconstitucionalidad genera inseguridad jurídica sobre todos sus destinatarios, lo que supone, dado su ámbito material, generar inseguridad jurídica, en último término, sobre todos los ciudadanos en cuanto a las concretas partes del territorio autonómico acreedoras de protección ambiental, con las consecuencias de todo orden que ello conlleva, en particular en un ámbito en el que está en juego la realización de un bien constitucional como la preservación del medio ambiente ex art. 45 CE.(…)”
Comentario de la Autora:
A través de la disposición adicional objeto de examen, incluida en la Ley del Suelo de la Región de Murcia, se persigue una nueva delimitación de los espacios naturales protegidos ya declarados, pretendiendo que coincidan con los límites de los Lugares de Importancia Comunitaria mencionados en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, que a su vez constan incorporados a la última lista actualizada de LIC de la región biogeográfica mediterránea. Consideramos que el principal problema que acusa esta redelimitación, término reflejado en la sentencia, es que de la Lista de LIC elaborada por la CA no se deduce la información atinente a su ubicación y extensión; por lo que difícilmente se podrían unificar en una sola figura de protección ambiental y menos aún equiparar, porque del contenido de la disposición recurrida tampoco se deduce si esos espacios naturales protegidos mantendrían, ampliarían o reducirían su ámbito territorial.
No obstante, traemos a colación la reforma operada por la Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente que afectan a la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad. Al efecto, el apartado 2 del artículo 28 se modifica en los siguientes términos: “Si se solapan en un mismo lugar distintas figuras de espacios protegidos, las normas reguladoras de los mismos así como los mecanismos de planificación deberán ser coordinados para unificarse en un único documento integrado, al objeto de que los diferentes regímenes aplicables en función de cada categoría conformen un todo coherente”. Quizá esta afirmación nos invite a reflexionar sobre el solapamiento de figuras de protección ambiental, que abarquen, eso sí, los mismos espacios territoriales.
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