Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional, de 7 de octubre de 2014, Ponente: Andrés Ollero Tassara
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Temas Clave: Ruido; Medio ambiente; Infraestructuras y obras de interés general; Mapas del ruido; Zonas de servidumbre acústica; Suspensión provisional de los objetivos de calidad acústica; Plan de acción en materia de contaminación acústica
Resumen:
En este comentario únicamente me detendré en la parte del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Cataluña cuando impugna la disposición final primera de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del ruido, en cuanto declara aplicables al art. 4.2 y 3, y a las disposiciones adicionales segunda y tercera los títulos competenciales del art. 149.1.13, 20, 21 y 24 CE.
El recurrente considera que la materia en la que deben quedar encuadradas las actuaciones es la de medio ambiente, por lo que el título competencial que resultaría aplicable es el del art. 149.1.23 CE. Paralelamente entiende que se ha producido una extralimitación competencial por haberse atribuido al Estado funciones ejecutivas en una materia en la que la ejecución corresponde a las CCAA.
A sensu contrario, el Abogado del Estado parte de la base de la convergencia de títulos que se da en la Ley del ruido, y afirma que las limitaciones que se establecen en la misma son consecuencia del carácter transversal de la protección del medio ambiente, e inciden sobre actuaciones del Estado en materia de infraestructuras de su titularidad, amparadas por diversos títulos competenciales reconocidos en el art. 149.1 CE.
La Sala examina en primer lugar el objeto de la regulación legal y su incardinación material, partiendo de la definición de ruido y de su incidencia negativa sobre la salud de las personas, así como de su calificación como factor contaminante. El Tribunal reconoce que el factor ambiental juega un papel fundamental a la hora de encuadrar el ejercicio de competencias pero justifica que dentro de la competencia de protección ambiental deben encuadrarse exclusivamente “aquellas actividades encaminadas directamente a la preservación, conservación o mejora de los recursos naturales”, con el objetivo de que no queden marginadas otras competencias atribuidas al Estado en virtud de la Constitución.
En este supuesto, el Pleno se centra en determinar si la CA puede asumir las funciones relacionadas en el art. 4.1 de la Ley del ruido en los supuestos de determinadas infraestructuras -viarias, ferroviarias, aeroportuarias y portuarias- y obras de interés general, emisoras de ruidos y de competencia estatal. Lo que en realidad se plantea es determinar si las concretas actuaciones que se reservan al Estado presentan una vinculación tal con el ejercicio de aquellas competencias que exigen su desarrollo por el Estado, a pesar de tener una indudable finalidad medioambiental.
Las concretas actividades examinadas por el Tribunal son las siguientes:
-Elaboración, aprobación y revisión de los mapas de ruido y la correspondiente información al público. A juicio de la Sala, se trata de una actuación dirigida a intentar paliar los efectos ocasionados por la contaminación acústica que se genera, entre otros supuestos, por las infraestructuras. “Como quiera que esa actuación puede tener una incidencia directa en su funcionamiento, la lógica del orden constitucional de distribución de competencias impone que sean realizados por la Administración que tenga la competencia sobre la correspondiente infraestructura. Por consiguiente, será el Estado en cuanto a las infraestructuras que menciona el art. 4.2 de la Ley, ya que, en caso contrario, el ejercicio de las competencias medioambientales podría impedir o restringir el ejercicio de sus competencias”.
-Delimitación de las zonas de servidumbre acústica y las limitaciones derivadas de dicha servidumbre. Partiendo de la base de que la imposición de una servidumbre acústica no responde a la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento de las infraestructuras públicas sino que trata de evitar la repercusión negativa de la contaminación acústica producida por el funcionamiento de aquellas; el Pleno del Tribunal llega a la siguiente conclusión: “la competencia del Estado comprende necesariamente la determinación de las limitaciones de usos y servidumbres en terrenos afectados por sus infraestructuras cuando unos y otras están al servicio del funcionamiento y desarrollo de tales infraestructuras; de otro modo las Comunidades Autónomas podrían dificultar o impedir el ejercicio de la competencia estatal sobre las obras públicas de interés general”.
-Suspensión provisional de los objetivos de calidad acústica aplicables en un área, tanto en relación con infraestructuras como en cuanto a las obras de interés público. La Sala parte de los objetivos de calidad acústica y las áreas, llegando a la conclusión de que la decisión de suspenderlos o no afecta a la actividad de las propias infraestructuras y obras y, por tanto, al ejercicio de las competencias del Estado sobre las mismas. “Condicionar dicha posibilidad a la decisión de otra Administración supondría poner en manos de ésta y mediatizar el legítimo ejercicio de la competencia estatal. Por consiguiente, resulta justificado que sea el Estado quien acuerde la suspensión provisional”.
-Elaboración, aprobación y revisión del plan de acción en materia de contaminación acústica correspondiente a cada mapa de ruido y la correspondiente información al público. Los planes de acción son los encaminados a afrontar las cuestiones relativas al ruido y sus efectos, incluida su reducción si fuera necesaria. Dada su vinculación con los mapas del ruido y por los mismos razonamientos, la Sala entiende que esta función debe corresponder a “la Administración que ostente la competencia en relación con las infraestructuras a las que se refieran; en consecuencia, al Estado respecto de las infraestructuras señaladas en el art. 4.2 que sean de su competencia. Éste es también el criterio seguido por la propia Ley catalana 16/2002, que asigna a las Administraciones titulares de las infraestructuras la competencia para elaborar un plan de medidas para minimizar el impacto acústico cuando se sobrepasen los valores de atención establecidos en la Ley (arts. 12.3 y 38.2)”.
–Declaración de un área acústica como zona de protección acústica especial, así como a la elaboración, aprobación y ejecución del correspondiente plan zonal específico, extremos que se regulan en el art. 25 de la Ley. La Sala deduce que su implantación determina la imposición de medidas o limitaciones que pueden afectar al funcionamiento o desarrollo de las infraestructuras, “de modo que si se reservara a la Comunidad Autónoma con competencia en materia de medio ambiente la declaración de las zonas de protección y la elaboración de los planes zonales se le estaría permitiendo condicionar el ejercicio de la competencia estatal sobre dichas infraestructuras, lo que no resulta acorde con el orden constitucional de distribución. En consecuencia, resulta constitucionalmente adecuada la reserva al Estado de la facultad de declarar una zona de protección acústica especial y elaborar el plan zonal específico en cuanto se refiera o afecte a infraestructuras viarias, ferroviarias, aeroportuarias y portuarias de su competencia”.
-Por los mismos razonamientos, también corresponde al Estado, según el art. 4.2, la declaración de un área acústica como zona de situación acústica especial, así como la adopción y ejecución de las correspondientes medidas correctoras específicas.
-Declaración de las zonas tranquilas en aglomeraciones y de las zonas tranquilas en campo abierto. El Pleno entiende en este caso que “la Ley impugnada ha establecido con técnica legislativa ciertamente mejorable, que la declaración de zonas tranquilas es una competencia ejecutiva que corresponde a las Comunidades Autónomas; competencia autonómica que, rectamente entendida, no puede referirse a sectores de territorio afectos a infraestructuras estatales, existentes o proyectadas. Consecuentemente, la impugnación examinada debe ser también desestimada”
-De conformidad con lo dispuesto en la DA3ª, la competencia para la determinación de las servidumbres legales impuestas por razón de la navegación aérea, entre las que deben incluirse las acústicas, corresponde a la Administración General del Estado a propuesta, en su caso, de la Administración competente sobre el aeropuerto. La Sala examina este extremo desde la perspectiva de las competencias que la CE reserva al Estado sobre el control del espacio aéreo y el tránsito y transporte aéreo. Y llega a la siguiente conclusión: “En la medida en que las servidumbres acústicas, al igual que las demás reguladas en la referida Ley, son impuestas por razón de la navegación aérea y responden al control del espacio aéreo y al tránsito aéreo, su establecimiento debe corresponder al titular de la competencias sobre dichas materias, esto es, el Estado, ya que, en caso contrario, de reservar su determinación a la Administración que ostenta la competencia en materia de medio ambiente, ésta estaría condicionando con sus decisiones el ejercicio de aquella competencia estatal exclusiva del art. 149.1.20 CE, lo que no resulta admisible desde el punto de vista del orden constitucional de distribución de competencias. Así pues, también en cuanto a esta disposición adicional tercera se encuentra justificada la invocación del art. 149.1.20 CE que efectúa la disposición final primera”.
Por todo lo anteriormente expuesto, el Pleno desestima íntegramente el recurso de inconstitucionalidad. Sin embargo, dos magistrados emitieron su voto particular a través del cual discrepan de la conclusión que sienta la sentencia sobre la competencia estatal para la delimitación de las zonas de servidumbre acústica y las limitaciones derivadas de dicha servidumbre. A su juicio, la sentencia “no contiene una fundamentación adecuada de por qué el Estado puede asumir competencias ejecutivas para la determinación de servidumbres acústicas en el entorno de las infraestructuras de competencia estatal, cuando la competencia a tal efecto corresponde, según el bloque de constitucionalidad y como reconoce la propia Sentencia, a la Comunidad Autónoma recurrente”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Hemos afirmado que en todos aquellos casos en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una ‘política’ (v. gr.: protección del medio ambiente, protección del usuario, etc.), y no por sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pública, tal competencia no puede ser entendida en términos tales que la sola incardinación del fin perseguido por la norma (o por el acto concreto) en tal política permita desconocer la competencia que a otras instancias corresponde si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectivas. [STC 149/1991, de 4 de mayo, FJ 1 B). En el mismo sentido, STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 30] (…)”.
“(…) Ciertamente, las competencias en materia de medio ambiente pueden condicionar el ejercicio de otras actuaciones con incidencia territorial, pero no pueden invadir el ámbito reservado a las competencias en virtud de las cuales se desarrollan. En sentido inverso, aun en esos supuestos en los que se otorga carácter preferente a la competencia sectorial que ejerce el Estado, debe ejercerla en todo caso sin menoscabar los ámbitos de otras competencias; de modo que lo haga sobre el territorio de una Comunidad Autónoma, «atendiendo los puntos de vista de ésta (SSTC 56/1986, 103/1989, 149/1991, 102/1995 y concordantes), y cumpliendo el deber de colaboración ínsito a la estructura misma del Estado de las Autonomías» (SSTC 13/1998, FJ 9; y 101/2006, de 30 de marzo, FJ 4) (…)”.
“(…) Si el ruido es un elemento esencialmente inherente a la ejecución y funcionamiento de dichas infraestructuras, no podemos hacerlas objeto de disección, para separar lo que afecta a su construcción y al desarrollo de su actividad de las consecuencias medioambientales que éstas producen. No cabe hacer abstracción de las competencias que la Constitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen al Estado o a las Comunidades Autónomas, para convertirlas en objeto de una política autónoma y aislada en materia medioambiental dirigida a la protección contra el ruido. Por el contrario, es preciso partir de la competencia específica sobre las infraestructuras para tener en cuenta, en el ejercicio de cada una de ellas, de manera transversal, los efectos negativos que pueden producir sobre el medio ambiente, en particular, los ocasionados por el ruido que generan (…)”.
Voto particular: “(…) En suma, la Sentencia extiende la doctrina sobre la prevalencia sectorial estatal apreciada en la STC 245/2012 a un caso en el que no concurre el presupuesto de hecho de aquella doctrina: que la imposición de limitaciones de usos, actividades, instalaciones o edificaciones tengan que ver directamente con el desarrollo o el funcionamiento de la infraestructura. En la norma impugnada no se trata de condicionar el sí y el cómo de una infraestructura de titularidad estatal (como fue el caso de la declaración de impacto ambiental resuelto por la STC 13/1998) ni de afectar a su funcionamiento o desarrollo (caso resuelto en la STC 245/2012), sino de decisiones ejecutivas del Estado que -según la propia Sentencia- imponen limitaciones sobre «sectores situados en el entorno de las infraestructuras, existentes o proyectadas, que no afectan en modo alguno al funcionamiento de aquellas ni están dirigidas a la seguridad de los usuarios, sino a la protección de la población y el medio ambiente».
Así pues, si se descarta la pertinencia de la invocación de la STC 245/2012, tal como acabamos de explicar, la única fundamentación de la competencia estatal que queda en la Sentencia emerge con nitidez en las cinco palabras con las que comienza su razonamiento: «El Estado ha de poder». Habrá quien, desde una perspectiva psicoanalítica, contemple esas palabras como un desliz freudiano (…)”.
Sobre el contenido restante de la sentencia, me remito a los extractos del apartado anterior.
Comentario de la Autora:
Las cuestiones relativas al medio ambiente resultan ser tan complejas que en la práctica dificultan el reparto de competencias entre el Estado y las CCAA. En este supuesto, el Pleno del Tribunal reconoce que el factor ambiental debe considerarse en el resto de las políticas sectoriales con incidencia sobre los recursos naturales. Sin embargo, a pesar de esta transversalidad, lo cierto es que no se decanta por su prevalencia cuando concurre con otros títulos; tal y como ocurre en este caso, en el que priman las competencias sectoriales atribuidas al Estado en materia de infraestructuras y obras públicas sobre las competencias ejecutivas autonómicas.
Documento adjunto: 
