Sentencia 53/2017 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 11 de mayo de 2017 (Ponente: Antonio Narváez Rodríguez)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 142, de 15 de junio de 2017
Temas Clave: Evaluación ambiental; Competencias; Procedimientos administrativos; Medio ambiente; Trámites y plazos; Órgano ambiental y órgano sustantivo; Promotor; Solicitud de inicio; Consultas a las Administraciones públicas y personas interesadas; Informes; Cooperación interadministrativa; Documento de alcance del estudio de impacto ambiental; Estudio de impacto ambiental; Análisis técnico del expediente; Recursos; Vigencia, modificación y prórroga de las declaraciones de impacto ambiental; Resolución de discrepancias entre órgano ambiental y órgano sustantivo; Impacto ambiental transfronterizo; Consultas e información; Supletoriedad
Resumen:
El Pleno del tribunal constitucional examina en este caso el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra varios artículos y dos disposiciones finales de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre de Evaluación Ambiental (LEA)
La recurrente se basa en la vulneración del orden competencial constitucional y estatutariamente establecido en materia de medio ambiente. En realidad, esgrime que tales preceptos no tienen carácter básico porque llevan a cabo una regulación tan detallada y exhaustiva de la materia y de los aspectos procedimentales de la evaluación de impacto ambiental (EIA) que dejan sin contenido la potestad legislativa y reglamentaria de la Generalitat para ejercer sus competencias de desarrollo de las bases estatales en materia de medio ambiente. Se escuda en que la regulación de las funciones y trámites de los procedimientos de EIA solo puede ser establecida por el Estado cuando se refiera a obras y actuaciones de competencia estatal, mientras que esos mismos procedimientos especiales deben ser regulados por las CCAA cuando se vinculen directamente a la autorización de proyectos, planes o programas sujetos a la competencia autonómica. Asimismo, invoca la doctrina constitucional sobre la competencia para regular procedimientos administrativos especiales al considerar que la evaluación ambiental estratégica (EAE) y la EIA se califican en la Ley como “procedimiento administrativo instrumental”.
El Abogado del Estado alega que la finalidad última de esta Ley es una mejora de la protección medioambiental en España y que su adopción es “una exigencia para asegurar la protección del medio ambiente de forma común y básica”, conforme al artículo 149.1.23 CE.
Tratándose de una controversia competencial y como suele ser habitual, el Pleno efectúa una serie de consideraciones generales sobre su encuadramiento en el sistema de distribución de competencias, partiendo de la base de que lo que se cuestiona es si las disposiciones impugnadas responden o no a las exigencias que debe respetar la legislación básica adoptada por el Estado en materia de medio ambiente. Para ello, se ampara en la finalidad de los títulos competenciales y estatutarios, en el contenido de los preceptos controvertidos y en algunas reflexiones preliminares sobre la LEA, su objeto y finalidad. Y llega a la conclusión de que las disposiciones que articulan la EA se encuadran en la materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE) y no en su art. 148.1.18 CE, por cuanto no tienen por objeto regular los procedimientos administrativos ratione materiae de aprobación de un plan o proyecto sino integrar en los mismos una serie de trámites y exigencias con fines exclusivamente tuitivos del medio ambiente.
-En cuanto al fondo del asunto, se cuestionan en primer lugar los artículos 17 y 33, que hacen referencia a los trámites y plazos de la EAE ordinaria y a los trámites y plazos de la EIA ordinaria, respectivamente. Frente a la alegación de que a través de estos preceptos se impide a la CA de Cataluña desarrollar sus propias políticas al configurarse la EA como un procedimiento cerrado; el Abogado del Estado, por el contrario, defiende que estos artículos recogen una serie de pasos a seguir de carácter básico, que las CCAA pueden desarrollar para adaptarlos a sus peculiaridades organizativas o adoptar un mayor nivel de protección.
El Pleno del Tribunal considera que a través de estas disposiciones se introduce una “mínima homogeneidad y coherencia en la articulación de un instrumento clave para compatibilizar el ejercicio de las competencias sectoriales con la protección del medio ambiente”, permitiendo a las CCAA establecer los plazos que estimen pertinentes y desarrollar determinados aspectos de dichas disposiciones. En esta estela, la distinción entre órgano ambiental y órgano sustantivo también forma parte de una regulación común mínima, que ha de regir en todo el territorio nacional.
“Finalmente, el artículo 33.2.a), según el cual «con carácter potestativo, el promotor podrá solicitar, de conformidad con el artículo 34, que el órgano ambiental elabore el documento de alcance del estudio de impacto ambiental» ha de interpretarse en el sentido de que no excluye la posibilidad de que las CCAA establezcan normas en las que se exija en todo caso que el órgano ambiental elabore el documento de alcance del estudio de impacto ambiental, con independencia de la solicitud del promotor. Interpretación esta que será llevada al fallo”.
-En segundo lugar, se impugnan los artículos 18, 29, 39 y 45, que regulan la solicitud de inicio de los distintos procedimientos de evaluación ambiental, en los que se dispone que el promotor ha de presentar ante el órgano sustantivo la solicitud de inicio del procedimiento de adopción o aprobación del plan o programa, o de autorización del proyecto, acompañada de la documentación establecida en los mismos para cada procedimiento. El Tribunal considera que estas disposiciones respetan el orden constitucional y estatutario de competencias y garantizan una homogeneidad mínima en todo el territorio nacional. Lo mismo sucede con la regulación de la inadmisión a trámite de las solicitudes de evaluación de impacto si se interpreta en el sentido de que se establecen unas causas sustantivas mínimas en las que procede declarar dicha inadmisibilidad.
“Los dos últimos párrafos del apartado cuarto de los artículos 18, 29, 39 y 45, aplican reglas de procedimiento administrativo común relativas a cuestiones tales como la subsanación y mejora de la solicitud, el trámite de audiencia, la motivación y la revisión de los actos de trámite, así como de coordinación entre los órganos competentes de la misma administración, las cuales, no pueden reputarse legislación básica de medio ambiente. Procede así estimar la impugnación formulada por la Generalitat en relación con los párrafos tercero y cuarto del apartado cuarto de los artículos 18, 29, 39 y 45”.
-A continuación, la Generalitat cuestiona los artículos 19, 30, 34 y 46, que hacen referencia a las consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas, tanto en el marco de la EAE como en el de la EIA de proyectos.
Las disposiciones de los artículos 19.1 (segundo párrafo), 30.2 (primer párrafo), 34.4 (segundo párrafo) y 46.2 (segundo párrafo) de la Ley 21/2013, establecen que los pronunciamientos que lleguen fuera de plazo no se tendrán en cuenta. En este caso, el Pleno considera que la plena exclusión de los informes recibidos fuera de plazo, aunque contuvieran datos relevantes, aparte de impedir a las CCAA que puedan optar por normas de este cariz, más protectoras; no se cohonesta con la finalidad de garantizar en todo el territorio nacional un elevado nivel de protección. Al efecto, se estima la impugnación formulada contra estos preceptos.
-Seguidamente, la Generalitat cuestiona las previsiones de los artículos 19.1 (tercer párrafo), 30.2 (segundo párrafo). 34.4 (tercer párrafo) y 46.3 (primer párrafo), según las cuales, en caso de que no se hayan recibido los informes de las administraciones públicas afectadas o sean insuficientes, el órgano ambiental «requerirá personalmente al titular del órgano jerárquicamente superior de aquel que tendría que emitir el informe, para que, en el plazo de diez días hábiles, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del informe correspondiente en el plazo de diez días hábiles». Según el Tribunal, este mecanismo de requerimiento de informes responde a los principios de colaboración o cooperación interadministrativa y ha de interpretarse en el sentido de que no se traduzca en una alteración de las relaciones de jerarquía ni del ejercicio de las competencias propias de cada Administración. Sin embargo, el inciso relativo al plazo de diez días hábiles, no se considera una disposición básica porque responde a las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y de sus funcionarios, cuyo desarrollo compete a cada Administración.
En definitiva, “los incisos que establecen la comunicación del requerimiento al órgano sustantivo y al promotor, así como la suspensión del plazo hasta que se reciban los informes solicitados (tercer párrafo in fine del artículo 19.1; tercer párrafo in fine del artículo 34.4, y segundo párrafo in fine del artículo 30.2), son disposiciones esenciales para garantizar la eficaz integración de los aspectos ambientales en la toma de decisión, y por tanto la eficacia de la evaluación ambiental; son, por consiguiente, legislación básica de medio ambiente”.
Se impugna el apartado primero del art. 34, por disponer que el promotor pueda, con carácter voluntario, solicitar al órgano ambiental que elabore un documento del alcance del estudio de impacto ambiental, y su apartado segundo, por determinar la información y la documentación que tiene que acompañar la solicitud. A juicio de la Generalitat esta opción corresponde, en cuanto a los proyectos sometidos a su competencia, a la propia Generalitat. El Tribunal advierte que esta disposición permite al legislador autonómico establecer como norma adicional de protección que el órgano ambiental deba emitir dicho documento con independencia de que el promotor lo solicite o no; por lo que confirma su carácter básico. Lo mismo sucede en relación al apartado segundo del art. 34, que establece que el promotor presentará ante el órgano sustantivo una solicitud de determinación del alcance del estudio de impacto ambiental, acompañada del documento inicial del proyecto y de determinada información; por cuanto la CA puede exigir la información adicional que considere pertinente en su ámbito de competencias.
–El art. 35 regula el contenido del estudio de impacto ambiental que debe elaborar el promotor. Lo que la Generalitat cuestiona es la remisión que hace a su desarrollo en el anexo VI, “estudio de impacto ambiental y criterios técnicos”, que describe los diferentes elementos que debe contener el estudio. El Abogado del Estado esgrime que la finalidad de este anexo es que los promotores conozcan de antemano cuáles son las exigencias legales mínimas de este estudio. El Tribunal incide en el contenido homogéneo mínimo que debe reunir este estudio con independencia de dónde se lleve a cabo y de a quién corresponda evaluar y autorizar el proyecto en cuestión. Tampoco resulta contrario al sistema de distribución de competencias el hecho de que se autorice al Gobierno para “actualizar el anexo VI, en aquellos aspectos de carácter técnico o de naturaleza coyuntural y cambiante” (DF 9ª-3).
-La Generalitat considera que también exceden del contenido de lo básico porque impiden la adecuación del procedimiento a las características propias de las CCAA, varios apartados de los arts. 24 y 40 que regulan el “análisis técnico del expediente” por parte del órgano ambiental en la EAE estratégica ordinaria y en la EIA de proyectos ordinaria, respectivamente. Y, concretamente, las previsiones relacionadas con el requerimiento al promotor de información adicional y el requerimiento en caso necesario del órgano ambiental al órgano jerárquico superior del que tiene que emitir el informe en un determinado plazo. Con carácter general, se trata de normas básicas cuyo objetivo es evitar el menoscabo de la evaluación ambiental cuando el órgano ambiental no tuviera elementos de juicio suficientes por no haber recibido los informes; o de previsiones dirigidas a que las autoridades competentes tengan la información imprescindible para decidir sobre un determinado plan, programa o proyecto. A sensu contrario, determinados incisos sobre plazos y recursos sí son declarados inconstitucionales por carecer del carácter de legislación básica de medio ambiente.
-A continuación, el Tribunal se pronuncia sobre la imposibilidad establecida en los arts. 25.4 y 47.6 de interponer recurso contra la declaración ambiental estratégica, ni contra el informe de impacto ambiental, respectivamente, sin perjuicio de los que pudieran interponerse en la vía judicial frente a la disposición de carácter general que hubiese aprobado el plan o programa, o bien de los que procedan en vía administrativa o judicial frente al acto, en su caso, de adopción o aprobación del plan o programa, o autorización de un proyecto. Opción que la Generalitat entiende que no pude ser fijada con carácter básico. El Tribunal analiza la naturaleza jurídica de ambos documentos a través de las definiciones que brinda la Ley y llega a la conclusión que lo que podrá ser objeto de recurso serán las disposiciones o resoluciones por las que se adopten finalmente los planes o programas, o se autoricen los proyectos. En consecuencia, estas disposiciones son consideradas básicas.
-La Generalitat de Cataluña recurre los apartados primero, segundo, tercero y cuarto del artículo 27, así como los mismos apartados del artículo 43, en los que se regula la vigencia de la declaración ambiental estratégica y de la declaración de impacto ambiental, respectivamente. Considera que se va más allá de lo básico al fijar «un iter procedimental secuencial en lo que constituye un aspecto de gestión y ejecución en estos procedimientos instrumentales» que corresponde a la Generalitat de Cataluña. El Abogado del Estado defiende que la regulación de la vigencia debe ser uno de los mínimos comunes en todo el territorio y que el cómputo de plazos no puede diferir en función del territorio en el que esté ubicado el proyecto.
El Tribunal entiende que la fijación de un periodo máximo de vigencia de las declaraciones en cuestión y su extinción transcurrido un determinado plazo sin aprobar el plan o programa o sin proceder a la ejecución del proyecto, son previsiones básicas. En la misma línea, son básicos la determinación del “inicio de la ejecución del proyecto” y el requisito sine qua non para que el órgano ambiental resuelva favorablemente una solicitud de prórroga. Sin embargo, respecto a las disposiciones sobre el procedimiento de solicitud de prórroga, el tribunal descarta que puedan ser consideradas básicas.
-De nuevo la Generalitat alega una regulación exhaustiva de los apartados cuarto, quinto y sexto del art. 28, y los apartados cuarto, quinto y séptimo del art. 44, en los que se precisan los trámites de modificación de la declaración ambiental estratégica y la modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental.
Para no dar origen a confusiones, reproduzco textualmente las impugnaciones que se estiman “en relación con el último inciso del párrafo primero del apartado cuarto del artículo 28 («la consulta se podrá realizar por medios convencionales, electrónicos o cualesquiera otras, siempre que se acredite la realización de la consulta»); el último inciso contenido en el párrafo segundo de los apartados cuarto del artículo 28 y quinto del artículo 44 («en este caso, no se tendrán en cuenta los informes y alegaciones que se reciban posteriormente»); los incisos del párrafo tercero de los apartados cuarto del artículo 28 y quinto del artículo 44 («para que en el plazo de diez días hábiles contados a partir del requerimiento, ordene al órgano competente la remisión de los informes en el plazo de diez días hábiles, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora»), por no tener dichas disposiciones la naturaleza de legislación básica de medio ambiente. Se desestiman en todo lo demás”.
-El artículo 12, sobre «Resolución de discrepancias», establece en su apartado uno una cláusula general que dé solución a las eventuales discrepancias que puedan existir entre el órgano sustantivo y el órgano ambiental y determina el órgano competente, según cual sea la Administración que ha tramitado el expediente. En este caso se impugnan los apartados segundo, tercero y cuarto, que establecen el procedimiento a seguir. Las disposiciones que regulan de forma precisa el procedimiento para resolver tales discrepancias no se consideran legislación básica de medio ambiente, correspondiendo a cada Administración su regulación. No obstante, se reputa básica la segunda frase del apartado cuarto sobre el mantenimiento de la eficacia de declaraciones o informes hasta que no se pronuncie el órgano que debe resolver la discrepancia.
-Se impugna el artículo 49, sobre “consultas a otros Estados en los procedimientos de evaluación ambiental”, y el apartado primero del artículo 50 sobre “consultas de otros Estados en sus procedimientos de evaluación ambiental”, que regulan dicho trámite en el caso de planes, programas y proyectos que puedan tener impacto ambiental transfronterizo.
Lo que cuestiona la Generalitat es que en estos ámbitos debería haberse previsto una participación efectiva de la CA afectada, en particular, por medio de representantes en las negociaciones bilaterales con el Estado afectado. De esta manera se impide el normal ejercicio de las competencias de la Generalitat en aquellos supuestos en que el plan, programa o proyecto sean de la competencia estatal, pero se ejecuten en el territorio de Cataluña. Y el mismo argumento se aplica al artículo 50, en el caso de planes, programas o proyectos desarrollados en otros Estados que puedan afectar al medio ambiente de la Generalitat. Por su parte, el Abogado del Estado considera que se trata de una regulación basada en la colaboración entre los órganos que tienen competencias en la tramitación de los procedimientos de evaluación ambiental y el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación.
Con carácter previo, el Pleno nos recuerda la doctrina constitucional sobre el principio de colaboración entre el Estado y las CCAA y su especial incidencia en materia ambiental. Al efecto, examina si en el ámbito concreto de estas consultas transfronterizas se establecen cauces e instrumentos adecuados de colaboración. Y llega a la conclusión de que el contenido del art. 49 ofrece “un medio adecuado para que las administraciones autonómicas, con la colaboración de la Administración estatal, lleven a cabo la consulta transfronteriza de los planes, programas o proyectos de sus competencia con los Estados de la Unión Europea o terceros Estados que puedan verse afectados”. En relación con el art. 50, sobre la base de la importancia de la información y consulta entre las distintas administraciones afectadas y su reconocimiento en varios preceptos de la Ley, el Tribunal concluye que tampoco en este caso se vulneran las competencias de la Administración autonómica.
-Por último, respecto a la disposición final undécima in fine, en la que se establece que “las Comunidades Autónomas podrán optar por realizar una remisión en bloque a esta ley, que resultará de aplicación en su ámbito territorial como legislación básica y supletoria”, la Generalitat estima que la expresión “y supletoria” no es conforme con la doctrina del Tribunal Constitucional relativa a la interpretación del artículo 149.3 CE.
El Tribunal señala textualmente que “con independencia de que el precepto pudiera ser interpretado como una mera invitación sobre el modo en el que las Comunidades Autónomas pueden ejercer sus competencias normativas en esta materia, a la luz de todo lo expuesto queda patente que su tenor no sólo afecta a la posible configuración del derecho estatal como supletorio, sino también a la forma de aplicación de la normativa básica del Estado en las Comunidades Autónomas, interfiriendo en la articulación cierta del orden competencial constitucionalmente establecido y rebasando las competencias que el artículo 149 CE atribuye al Estado”.
Cierran esta sentencia los votos particulares emitidos por dos Magistrados que hacen especial hincapié en el enjuiciamiento del art. 12 sobre la resolución de las discrepancias entre los órganos ambiental y sustantivo.
En aras a la comprensión de las disposiciones que finalmente han sido declaradas inconstitucionales, me remito al fallo de la sentencia.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)A la vista de los argumentos esgrimidos en el presente recurso de inconstitucionalidad es necesario determinar, en primer lugar, en qué medida nos encontramos, como argumenta la Generalitat, ante disposiciones que acometen la regulación de procedimientos especiales ratione materiae que sólo a ella le compete adoptar cuando se trate de la evaluación ambiental de proyectos, planes o programas sujetos a la competencia autonómica; y, de ser negativa la respuesta a este planteamiento general, si las distintas disposiciones recurridas pueden considerarse o no, conforme al artículo 149.1.23 CE, normas básicas sobre protección del medio ambiente (…)”
“(…) Consecuentemente, atendiendo a su finalidad y contenido, las disposiciones articuladoras de la evaluación ambiental se encuadran en la materia de medio ambiente, en la que el Estado tiene competencia para regular con carácter básico este instrumento, conforme al artículo 149.1.23 CE, y la Generalitat de Cataluña para establecer normas de desarrollo y adicionales de protección, conforme al artículo 144 y los artículos 111 y 113 EAC. Es obvio, asimismo, que no cabe encuadrarlo, como señala la representación procesal de la Generalitat, en el artículo 149.1.18 CE, que otorga al Estado la competencia exclusiva para regular el «procedimiento administrativo común», ya que no regula la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración, ni establecen con carácter general y abstracto, para toda suerte de procedimientos, las garantías generales del particular o el régimen de elaboración, validez, ejecución y revisión de los actos administrativos (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32) (…)”.
“(…) Nos encontramos, en definitiva, ante una controversia sobre el ejercicio compartido de la competencia en materia de medio ambiente que exige analizar si los preceptos impugnados se ajustan a los dos primeros criterios específicos que, en los términos expuestos en el fundamento jurídico anterior, este Tribunal ha destacado como característicos de la legislación básica en este ámbito material (…)”.
-Artículos 17 y 33: “(…) Por consiguiente, la distinción entre órgano ambiental y órgano sustantivo, y la configuración funcional del primero como garante de la necesaria calidad y objetividad que deben tener las evaluaciones ambientales, forma parte de una regulación común mínima, la cual ha de regir en todo el territorio nacional, con independencia de cuáles sean las Administraciones competentes para llevarlas a cabo, en aras de la finalidad tuitiva de protección del medio ambiente que persigue la Ley 21/2013. Tal diferenciación no menoscaba el ámbito organizativo de las Comunidades Autónomas, que podrán, en el marco de dicha distinción y en ejercicio de la potestad de autoorganización de la que gozan en ejercicio de sus competencias, desarrollar, precisar y adecuar la aplicación de estas disposiciones (…)
En definitiva, estas disposiciones cumplen con los criterios necesarios, en el orden sustantivo, de las normas básicas: ordenan los trámites y requisitos mínimos de la evaluación ambiental comunes en todo el territorio para garantizar la consecución de sus fines en el marco de los procedimientos de adopción, aprobación o autorización de planes, programas y proyectos que quedan sometidos a la misma por razón de su potencial impacto en el medio ambiente; y no impiden que las Comunidades Autónomas desarrollen normativamente las prescripciones básicas o establezcan niveles de protección más altos. Procede, en consecuencia, desestimar la impugnación formulada contra estos preceptos, si bien el artículo 33.2 puede reputarse básico y, por ende, conforme con el sistema constitucional de distribución de competencias, en el sentido que aquí se ha interpretado. Interpretación de conformidad que se llevará al fallo (…)”
-Artículos 18, 29, 39 y 45: “(…) Finalmente, los dos últimos párrafos del apartado cuarto de los artículos 18, 29, 39 y 45, aplican reglas de procedimiento administrativo común relativas a cuestiones tales como la subsanación y mejora de la solicitud, el trámite de audiencia, la motivación y la revisión de los actos de trámite, así como de coordinación entre los órganos competentes de la misma administración, las cuales, de acuerdo con la precisión al canon de enjuiciamiento expuesta en el fundamento jurídico 5.b) (i), no pueden reputarse legislación básica de medio ambiente.
Procede así estimar la impugnación formulada por la Generalitat en relación con los párrafos tercero y cuarto del apartado cuarto de los artículos 18, 29, 39 y 45 (…)”
-Artículos 19, 30, 34 y 46: “(…) En consecuencia, no cabe considerar como legislación básica los preceptos contenidos en los párrafos segundo del artículo 19.1, primero del artículo 30.2, segundo del artículo 34.4 y segundo del 46.2 de la Ley 21/2013, en los que se dispone que «en este caso no se tendrán en cuenta los pronunciamientos antes referidos que se reciban posteriormente». Por todo lo cual ha de estimarse la impugnación formulada contra estos preceptos, al vulnerar el orden constitucional de distribución de competencias (…)”
“(…) El preámbulo de la Ley 21/2013 pone de manifiesto que «una de las piezas esenciales de la evaluación ambiental es la consulta a las administraciones públicas afectadas» (…) En este caso, las disposiciones impugnadas articulan un mecanismo de colaboración o cooperación dirigido a evitar que la evaluación ambiental pueda verse paralizada o menoscabada en su eficacia cuando el órgano ambiental, sea estatal o autonómico, no tenga los elementos de juicio suficientes para llevarla a cabo, bien por no haber recibido los informes de otras Administraciones públicas competentes que resulten relevantes, bien porque estos resulten insuficientes para decidir (…)
La disposición aquí cuestionada ha de ser interpretada en el sentido de que dispone que el órgano ambiental de la administración competente para llevar a cabo la evaluación ambiental reitere la solicitud de la información necesaria ante el superior jerárquico de aquel que debería haber emitido el informe. Ello sin alteración alguna de las relaciones de jerarquía ni del ejercicio de las competencias propias de cada administración
“(…) Dejar en manos del promotor la opción de solicitar o no el documento de alcance puede servir al fin de simplificar y aligerar la tramitación en los casos en que éste considere que no necesita solicitar dicho documento para llevar a cabo el estudio. Pero no cabe descartar, por otra parte, que en algunos supuestos la falta del denominado «documento de alcance» pueda, por el contrario, repercutir negativamente en el proceso y calidad de la evaluación, con independencia de que el órgano ambiental siempre pueda, durante el análisis técnico del expediente, requerir al promotor información adicional conforme al artículo 40.3 de la Ley de evaluación ambiental.
A la luz del objeto del documento de alcance, y conforme al sistema constitucional de distribución de competencias en materia de medio ambiente, esta disposición ha de interpretarse en el sentido de que no excluye que el legislador autonómico pueda establecer, como norma adicional de protección, que el órgano ambiental deba emitir dicho documento con independencia de que el promotor lo solicite o no, ya sea con carácter general o en atención a las características de determinados proyectos, con el objeto de mejorar la calidad de la evaluación ambiental conforme a las especificidades de sus propias políticas (…)”
-Artículo 35: “(…) Siendo el estudio de impacto ambiental una pieza clave del procedimiento de evaluación, el artículo 35 y el anexo VI de la Ley 21/2013 garantizan, en definitiva, un mínimo de coherencia y de cohesión en la aplicación de este instrumento en todo el territorio y, por ende, en la protección del medio ambiente, en línea con los argumentos y la doctrina ya expuestos en el fundamento 7 b) supra. Todo ello sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan establecer en su normativa contenidos adicionales, ya sea en consideración a aquellos efectos ambientales que pudieran ser especialmente negativos en su territorio debido a las peculiaridades del mismo, o en atención a su política ambiental (…)
En este caso concreto, la remisión a disposiciones reglamentarias se limita a la mera actualización, en atención a la especificidad de la materia, de los aspectos técnicos o coyunturales que regula. No se trata, pues, de una deslegalización susceptible de reproche constitucional, sino que estamos ante una fórmula admisible de colaboración entre la ley y el reglamento conforme a los criterios establecidos en nuestra doctrina. Ello sin perjuicio de que en el futuro pudiera plantearse el oportuno conflicto de competencias en el caso de que el Gobierno, al dictar las correspondientes normas reglamentarias en virtud de esa remisión, extendiera su regulación a aspectos no básicos (…)”
-Artículos 24 y 40: “(…) este mecanismo podrá ser utilizado tanto por la Administración General del Estado como por las Comunidades Autónomas, y no puede reputarse contrario al orden constitucional de distribución de competencias (…)
Se trata de previsiones dirigidas a que las autoridades competentes tengan la información imprescindible para decidir sobre un determinado plan, programa o proyecto con el necesario conocimiento de sus posibles impactos en el medio ambiente, y por tanto, esenciales para alcanzar el fin de este instrumento de protección ambiental. De ahí que dispongan también que, en estos casos, la solicitud suspende el plazo para la formulación de la declaración ambiental estratégica o del estudio de impacto ambiental, y que su ausencia –una vez transcurrido el plazo que corresponde fijar a cada Comunidad Autónoma conforme a la disposición final octava 2 b) – pone fin a la evaluación (…)
Finalmente, cabe advertir que estas disposiciones no impiden que las Comunidades Autónomas puedan, en esta fase del análisis técnico del expediente, adoptar normas que incluyan otros trámites o requisitos atendiendo a las especificidades de sus propias políticas ambientales con el objeto de mejorar el proceso y calidad de la evaluación ambiental.
Consecuentemente, procede estimar las impugnaciones contra estos artículos por lo que se refiere a los incisos «para que, en el plazo de diez días, contados a partir de la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del correspondiente informe en el plazo de diez días, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir el responsable de la demora» del párrafo segundo de los artículos 24.5 y 40.4; y los incisos «contra esta resolución podrán interponerse los recursos legalmente procedentes en vía administrativa y judicial, en su caso», del párrafo segundo in fine del artículo 24.4 y del párrafo segundo in fine del artículo 40.3, por cuanto carecen del carácter de legislación básica de medio ambiente. En todo lo demás los artículos controvertidos han de reputarse acordes al orden de distribución de competencias (…)”.
-Artículos 25.4 y 47.6: “(…) En el marco de la Ley de evaluación ambiental, estas disposiciones aportan la imprescindible coherencia por lo que se refiere a la naturaleza y a la configuración de este instrumento como vía de integración de los factores ambientales en la adopción de los planes, programas o proyectos sometidos a la misma, con independencia de su ubicación y de cuál sea la Administración competente para adoptarlos. En consecuencia, forman parte esencial de la configuración de la evaluación ambiental en sus líneas maestras, y como tales pueden ser tenidas sin dificultad por básicas y son, por tanto, respetuosas con el orden constitucional de competencias (…)”.
-Apartados primero, segundo, tercero y cuarto del artículo 27, así como los mismos apartados del artículo 43: “(…) la previsión de un periodo máximo de vigencia de las declaraciones en cuestión y su extinción, una vez pasado el plazo, si no se aprueba el plan o programa, o se procede a la ejecución del proyecto evaluado, son disposiciones básicas para garantizar la eficacia de las evaluaciones ambientales en todo el territorio del Estado. Por la misma razón es básico el requisito sine qua non para que el órgano ambiental resuelva favorablemente una solicitud de prórroga, establecido en la primera frase de los apartados tercero del artículo 27 y 43, de «que no se hayan producido cambios sustanciales en los elementos esenciales que sirvieron de base para realizar la evaluación». Se trata de un requisito mínimo aplicable en todo el territorio para garantizar la eficacia de las evaluaciones ambientales en aquellos supuestos en que se solicite la prórroga de las declaraciones ambientales estratégicas o de las declaraciones de impacto ambiental, sin perjuicio de aquellos otros que las Comunidades Autónomas puedan establecer, en aras de la protección del medio ambiente en su ámbito territorial para el caso de los planes, programas o proyectos cuya evaluación les competa (…)”
“(…) En cuanto a las disposiciones sobre el procedimiento de solicitud de prórroga contenidas en el apartado segundo de los artículos 27 y 43 («El promotor podrá solicitar la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental antes de que transcurra el plazo previsto en el apartado anterior. La solicitud formulada por el promotor suspenderá el plazo de cuatro años del apartado anterior») y la última frase del apartado tercero de los mismos («transcurrido este plazo sin que se haya comenzado la ejecución del proyecto o actividad el promotor deberá iniciar nuevamente el procedimiento de evaluación de impacto ambiental del proyecto»), no pueden considerarse básicas en materia de medio ambiente por las razones expuestas en el fundamento jurídico 5.b) (i) (…)”.
Artículo 12: “(…) Las disposiciones contenidas en los apartados segundo y tercero regulando de forma precisa el procedimiento para resolver tales discrepancias no puede considerarse legislación básica de medio ambiente por las razones expuestas en el fundamento jurídico 5 b) (i), correspondiendo a cada Administración su regulación, conforme a las reglas del procedimiento administrativo común y las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. No obstante, debe reputarse como básica la segunda frase del apartado cuarto, que dispone que «en tanto no se pronuncie el órgano que debe resolver la discrepancia, se considerará que la declaración ambiental estratégica, la declaración de impacto ambiental, o en su caso, el informe ambiental estratégico, o el informe de impacto ambiental mantienen su eficacia», puesto que se trata de una disposición dirigida a tutelar el medio ambiente hasta el momento en que se hayan dirimido las controversias por el órgano competente, y que se articula como una garantía mínima que ha de aplicarse en todo el territorio, con independencia de dónde se apruebe el plan o programa o se autorice el proyecto (…)”.
Artículo 49 y el apartado primero del artículo 50: “(…) Como puede deducirse del contenido de este precepto, las disposiciones del mismo ofrecen un medio adecuado para que las administraciones autonómicas, con la colaboración de la Administración estatal, lleven a cabo la consulta transfronteriza de los planes, programas o proyectos de sus competencia con los Estados de la Unión Europea o terceros Estados que puedan verse afectados.
En consecuencia, debe ser desestimada la alegación de la Generalitat, que ha sostenido que sus competencias en esta materia se ven menoscabadas por la ausencia de un «trámite de negociación bilateral» con los Estados con los que deban articularse consultas transfronterizas, a través de una delegación en la que esté representada la comunidad autónoma afectada (…)
Hay que desestimar, asimismo, el reproche de la Generalitat de que esta disposición no prevé su participación en la interlocución con el Estado afectado en los casos en que el plan, programa o proyecto sean de la competencia estatal pero se ejecuten en el territorio de Cataluña porque dicha participación ya está garantizada y encauzada a través de los mecanismos de consulta establecidos en los artículos 19, 30, 37 y 46 de la Ley (…)
En consecuencia, sobre la base de una interpretación teleológica del conjunto de disposiciones que regulan la información y consulta entre Administraciones, a la luz de las disposiciones comunitarias, y de conformidad con la doctrina de este Tribunal sobre la exigencia constitucional de garantizar su participación, no cabe interpretar el apartado primero del artículo 50 en el sentido de que la falta de mención expresa a las Comunidades Autónomas obste para que el Estado cumpla puntual y diligentemente –ya sea a través de cauces de coordinación y comunicación existentes o que pueda articular en el futuro– con su deber de informar a las mismas sobre los planes, programas o proyectos comunicados por otros Estados cuando puedan afectar a su medio ambiente, al objeto de posibilitar a las Comunidades Autónomas su participación en los procesos de evaluación ambiental transfronteriza (…)”.
-Votos particulares: “(…) En la medida en que el procedimiento de resolución de discrepancias constituye, en los términos antes señalados, un trámite esencial en el seno de este instrumento de tutela ambiental preventiva de ámbito objetivo y carácter global, que es la evaluación ambiental de obras y proyectos, los aspectos sustantivos de dicho procedimiento configuran un mínimo común, que garantiza un tratamiento necesario, específico y uniforme en todo el territorio, lo que justifica su consideración como parte de las bases estatales en materia de medio ambiente, afirmación que encuentra sustento en nuestra doctrina (…)
En otras palabras, pese a que la ordenación de los procedimientos especiales sea una materia conexa o adjetiva a la competencia material, ello no significa que el Estado no pueda introducir reglas jurídicas abstractas tendentes a asegurar un tratamiento específico y común de los administrados en sectores especiales, en cuanto concreción o modulación de las normas procedimentales generales (…)”
“(…) No creo que pueda sostenerse que este mecanismo suponga una aplicación de trámites genéricos del procedimiento administrativo sin conexión con la finalidad tuitiva para el medio ambiente que justifica la intervención del Estado ex artículo 149.1.23 CE. Por el contrario, se trata de una regulación que potencia el valor de las decisiones del órgano ambiental, en consonancia con el carácter determinante que le atribuyen los artículos 5.2.e) y f) y 5.3.d) y e) de la Ley. Refuerza el papel del órgano ambiental al darle la oportunidad de matizar, corregir o confirmar sus anteriores apreciaciones o completarlas en vista de las razones expuestas por el órgano sustantivo, y enfrenta al órgano que ha de resolver la discrepancia a la responsabilidad de autorizar las actuaciones solicitadas pese a las objeciones opuestas por el órgano ambiental (…)”
Comentario de la Autora:
Nos trasladamos al ámbito de la vulneración del sistema de distribución de competencias en un contexto complejo representado por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre de evaluación ambiental, en el que la Generalitat de Cataluña considera que una regulación tan exhaustiva de este instrumento de carácter preventivo, que prácticamente reduce a normativa básica todo su contenido, deja escaso margen a la potestad legislativa y reglamentaria de la Comunidad Autónoma. El Tribunal ha ido desgranando lo que debe entenderse por legislación básica en cada una de las disposiciones que han sido objeto de impugnación y que han abarcado aspectos tan esenciales como las declaraciones ambientales o las discrepancias entre órganos ambiental y sustantivo. En esencia, las declaraciones de inconstitucionalidad se han ceñido a diverso trámites procedimentales y cómputo de plazos. En mi opinión, lo que ha prevalecido es la garantía de la protección ambiental en todo el territorio evitando disfunciones que puedan distorsionarlo y manteniendo el margen de maniobra inherente al ejercicio de competencias de la CA, con una clara prevalencia del principio de cooperación entre administraciones.
Documento adjunto: 
