Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 25 de septiembre de 2014 (Ponente: Encarnación Roca Trías)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Temas Clave: Parque natural; Usos, aprovechamientos y actividades incompatibles; Concurrencia de competencias estatales y autonómicas; Aguas supracomunitarias; Obras públicas de interés general; Defensa nacional
Resumen:
El Pleno del Tribunal analiza en este caso el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los incisos 1, 5, 6 y 21 del apartado 2.5, del anejo 2 de la Ley de Castilla-La Mancha 6/2011, de 10 de marzo, de declaración del parque natural del Valle de Alcudia y Sierra Madrona, norma que a su vez trae causa del Decreto 214/2010, de 28 de septiembre, que aprueba el plan de ordenación de los recursos naturales del mismo Valle y la Sierra.
Considera el Letrado del Estado que la prohibición indiscriminada de los usos en ellos contemplados (en realidad, todos los incisos impugnados se encuadran en los denominados usos, aprovechamientos y actividades incompatibles), vulnera las competencias estatales en materia de Defensa y Fuerzas Armadas (art. 149.1.4 CE); legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma (149.1.22 CE); legislación básica sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE) y obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.24 CE).
Con carácter previo, la Sala determina el título competencial que asiste a la CA para dictar la ley impugnada, distinguiendo entre las materias medio ambiente y espacios naturales. A continuación se pronuncia sobre una posible inconstitucionalidad mediata, al haberse alegado contradicción con la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad. El objeto de la discusión se centra en determinar si la norma autonómica, cuando regula los usos y actividades incompatibles, puede omitir aludir a las excepciones contempladas en la legislación estatal, dando además absoluta prevalencia a la protección ambiental sobre cualquier otro tipo de actuaciones. El Pleno del Tribunal señala que los incisos impugnados se limitan a ordenar usos y a imponer limitaciones a las actividades que se realicen en espacios protegidos, en aras a la preservación de sus valores naturales, y que en nada impiden las excepciones previstas en la legislación básica.
En segundo lugar, se aborda el problema de la vulneración de las competencias que el Estado debe actuar sobre ese mismo espacio físico, como consecuencia del ejercicio por parte de la CA de su competencia sobre espacios naturales protegidos. Es decir, la controversia se ciñe a determinar si, o bien prima la ordenación del espacio natural protegido mediante la imposición de limitaciones o prohibiciones de uso; o bien concurren requisitos excepcionales que justifiquen que la actividad sectorial en cuestión no debe quedar vinculada por la regulación de usos.
En primer lugar, se alega vulneración de la competencia estatal en materia de aguas que discurren por más de una CA (art. 149.1. 22 CE), concretamente en materia de planificación hidrológica o de autorizaciones y concesiones, máxime cuando entre las actividades incompatibles se declaran las nuevas centrales para la producción de energía hidroeléctrica, la nueva construcción o recrecimiento de presas, o las canalizaciones, dragados y demás operaciones. El Pleno de la Sala señala –y transcribo textualmente-, “es la primera vez que se plantea en sede constitucional la concurrencia de competencias estatales y autonómicas que inciden sobre las aguas supracomunitarias a resolver conforme al criterio de prevalencia establecido en la Ley del patrimonio natural y de la biodiversidad, sólo aplicable a la ordenación contenida en los planes de ordenación de los recursos naturales de espacios naturales protegidos”. El Tribunal descarta la vulneración de la competencia sobre aguas al considerar que del contenido de los incisos impugnados “no es posible inferir que la ordenación contenida en los mismos exceda la imposición de límites o prohibiciones a la utilización del espacio físico especialmente protegido por el que discurren las aguas supracomunitarias, o que tenga un efecto extraterritorial que exceda los límites del parque natural, o que no sirvan a la finalidad de conservación que define esa competencia”.
Las mismas razones justifican que el Pleno del Tribunal rechace la vulneración de la competencia estatal en materia de obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una CA del art. 149.1.24 CE.
No ocurre lo mismo con la prohibición de las maniobras y ejercicios militares, teniendo en cuenta que dentro del parque se encuentra una propiedad de titularidad estatal afectada a la defensa nacional y ocupada por la estación de comunicaciones de Chorreras y su carretera de acceso. La Sala declara inconstitucional y nulo el inciso 21 al considerar determinante que el Estado ya había ejercido su competencia en materia de defensa nacional cuando la ley impugnada declaró el parque natural.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pues bien, todos los incisos impugnados en este proceso constitucional se encuadran dentro de los denominados usos, aprovechamientos y actividades incompatibles. En concreto, las nuevas centrales para la producción de energía nuclear, térmica, geotérmica, hidroeléctrica, eólica, termosolar y fotovoltaica (inciso 1); la nueva construcción o recrecimiento de presas así como los nuevos trasvases de agua, salvo casos de necesidad de abastecimiento para consumo humano por episodios de sequía y la extracción o derivación de aguas directamente de los bonales (inciso 5); las canalizaciones, dragados y demás operaciones similares que supongan la destrucción del biotopo en ríos, arroyos o humedales (inciso 6) y, finalmente, las maniobras y ejercicios militares (inciso 21). Tal y como establece el art. 3 de la Ley impugnada, la regulación de usos contenida en la ley vincula a las Administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias cuando incidan en el espacio físico incluido dentro del parque, lo que comprende, inequívocamente, a la Administración autonómica, la local, y la estatal(…)”.
“(…) Pues bien, los incisos 1, 5 y 6, que se enmarcan en los denominados «usos, aprovechamientos y actividades incompatibles», lejos de establecer un tipo de prevalencia, se limitan a ordenar los usos en aplicación de lo establecido en el art. 19 de la Ley 42/2007, que obliga a imponer las correspondientes limitaciones a las actividades que se realicen en los espacios protegidos para la preservación de sus valores naturales. La inconstitucionalidad derivaría, en su caso, del art. 3 de la Ley impugnada, que es el que establece la prevalencia del interés ambiental protegido por la limitación de usos y no reproduce las excepciones de la ley estatal. (…)”.
“(…)En la medida en que la norma autonómica no impide, ni expresa ni implícitamente la aplicación de las excepciones previstas en la legislación básica, debemos rechazar que los incisos 1, 5 y 6 del apartado 2.5 del anejo 2 vulneren la legislación básica en materia de medio ambiente (…)”.
“(…) La legislación estatal sectorial no impone una regla distinta a la contemplada por la Ley del patrimonio natural y biodiversidad. Antes al contrario, el Estado, y en concreto la planificación hidrológica en las cuencas supracomunitarias, que son las afectadas en este caso, está vinculada por la regulación de los usos del espacio natural protegido, sin que ello impida que, en aquellos casos en que, dándose las condiciones excepcionales previstas en la legislación básica, y mediando resolución motivada, el Estado quede desvinculado, en el ejercicio de las concretas facultades que comprenden sus competencias, de la regulación de usos incompatibles que contiene la Ley impugnada. En base a ello, debemos descartar la vulneración de la competencia que sobre aguas supracomunitarias atribuye al Estado el art. 149.1.22 CE. (…)”.
“(…)Y no sólo porque se trata de un conflicto preventivo en la medida en que el Estado no ha acreditado que la regulación de este uso incompatible haya impedido la realización de una obra pública de su competencia, sino porque incluso en el caso en que hubiera ocurrido así, la aplicación de la regla de la prevalencia de la Ley del patrimonio natural y biodiversidad exige que la obra en cuestión reúna los requisitos establecidos para que una actuación, plan o programa, del Estado o la Comunidad Autónoma pueda prevalecer sobre la ordenación de usos contemplados en los instrumentos de ordenación de los recursos naturales en cuyo caso, por aplicación de la legislación básica, la ordenación de usos quedaría desplazada en lo relativo a esa concreta obra (…)”.
“(…) Aunque el Abogado del Estado no ha invocado que los terrenos hayan sido declarados zona de interés para la defensa nacional, que era el supuesto analizado en la Sentencia citada, es indiferente a estos efectos el instrumento jurídico utilizado ya que lo determinante es que ya había ejercido efectivamente la competencia cuando la Ley impugnada declaró el parque natural y prohibió el uso relacionado con la competencia del art. 149.1.4 CE. En consecuencia, la prohibición de maniobras y ejercicios militares conlleva su vulneración (…)”.
Comentario de la Autora:
En estos casos de concurrencia competencial sobre un espacio natural protegido, lo lógico es que se hiciera uso de los mecanismos de colaboración y cooperación entre Estado y Comunidades Autónomas para salvar los posibles conflictos competenciales que pudieran surgir, máxime cuando el principal objetivo que se persigue es la conservación y protección del espacio, sin perjuicio claro está de las actividades que se puedan desarrollar en él. En este supuesto concreto, lo que se ha tenido en cuenta a la hora de rechazar la inconstitucionalidad de los incisos impugnados, a excepción del concerniente a la defensa nacional, no es tanto la determinación del título prevalente en función del interés general en juego, sino que a través de su contenido no se está impidiendo la posibilidad de que si concurren requisitos excepcionales, las actuaciones que realice el Estado puedan desplazar a la competencia autonómica en materia de espacios naturales que continuará ejerciéndose legítimamente.
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