Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 5 de diciembre de 2013. (Ponente: Encarnación Roca Trías)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT).
Fuente: BOE núm. 7, de 8 de enero de 2014
Temas Clave: “Ciudad del Medio Ambiente”; Leyes singulares; Proyectos regionales; Ordenación del territorio y urbanismo; Consideración de planeamiento urbanístico; Razonabilidad, proporcionalidad y adecuación; Derecho a la tutela judicial efectiva; Inconstitucionalidad y nulidad de la ley
Resumen:
En este supuesto concreto, el Pleno examina el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso contra la Ley de Castilla y León 6/2007, de 28 de marzo, de aprobación del proyecto regional “Ciudad del Medio Ambiente” en la provincia de Soria. Los recurrentes entienden que esta Ley vulnera el principio de igualdad, la reserva de Administración que impone el Estatuto de Autonomía de Castilla y León para el ejercicio de la función ejecutiva y el derecho a la tutela judicial efectiva.
En primer término, se determina cuál es la naturaleza de la Ley impugnada en base al contenido de su artículo único, la documentación que se incorpora como anexo y sus disposiciones. En tal sentido, el Tribunal parte de que no se trata, tal y como determina la ley impugnada, de un “proyecto regional” de los contemplados en el art. 20.1c) de la Ley 10/1998, de ordenación del territorio de Castilla y León, sino que al contener la ordenación urbanística completa del ámbito territorial que abarca, se aproxima a la figura del plan regional prevista en el art. 20.1b) de la Ley 10/1998; máxime cuando el proyecto, al planificar la ejecución de una actuación urbanística, veda la posibilidad de su inmediata ejecución, tal y como exige el art. 20.1c).
Paralelamente, el Pleno analiza la repercusión que el contenido de la Ley de Castilla y León 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo, en la redacción vigente cuando se aprobó la ley impugnada, pudiera llegar a tener sobre ésta. Y llega a idéntica conclusión, es decir, que el proyecto, al incluir entre sus determinaciones las previstas en el Título II de la Ley 5/1999, tiene la consideración de planeamiento urbanístico. Al efecto, el Tribunal subraya entre otros extremos que “el proyecto regional reclasifica una parte del suelo clasificado por las normas subsidiarias del municipio de Garray como no urbanizable de especial protección para permitir su transformación en suelo urbano” y “delimita dos sectores de suelo urbanizable en los que se localiza el aprovechamiento lucrativo, un total de 126.964 metros cuadrados edificables de uso residencial de diferentes tipologías, y 381.000 metros cuadrados edificables de uso industrial”.
Seguidamente, el Pleno justifica el por qué no estamos ante una ley autoaplicativa ni tampoco ante un ejemplo de ley de estructura singular en atención a los destinatarios a los que va dirigida, al no tratarse de un destinatario único, sino que podrían ser destinatarios todos aquellos a quienes pudiese afectar el planeamiento. Ahora bien, previa aclaración de que la aprobación por ley de planes y proyectos regionales solo cabe en supuestos de excepcional relevancia para el desarrollo económico y social de Castilla y León, ya que en otro caso, su aprobación correspondería al Consejo de Gobierno de la CA; el Tribunal considera que el instrumento normativo utilizado, la ley, “lo ha sido en razón de la singularidad del supuesto de hecho que regula”, por lo que la califica de género de ley singular, sometida a los mismos límites constitucionales que el resto de leyes singulares.
A continuación, se analiza si la ley impugnada supera el triple canon de constitucionalidad que se fija para el control de este tipo de leyes; el de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación de la misma al supuesto de hecho sobre el que se proyecta. Al efecto, la Sala comprueba si la excepcionalidad del supuesto de hecho contemplado tiene una justificación objetiva, y si es así, si la utilización de la ley es una medida proporcionada a la excepcionalidad que ha justificado su aprobación. A juicio del Tribunal, la justificación de la situación excepcional que ofrece el legislador, basada en la relevancia de la concreta actuación urbanística, no le permite apreciar que su actuar fuera arbitrario.
Otra cosa distinta sucede cuando analiza si las medidas adoptadas han resultado razonables y proporcionadas a la situación excepcional; lo que ha llevado al Tribunal a declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la ley. En tal sentido, considera que “el legislador no ha explicitado las razones por las que entiende que la utilización de la ley es una medida razonable y proporcionada, aún a sabiendas de que la utilización de la ley eliminaba el control de la jurisdicción contencioso-administrativa”, a lo que añade que “la regulación material de la Ley impugnada no presenta peculiaridad alguna con respecto a cualquier otra ordenación urbanística aprobada por el Consejo de Gobierno”. En suma, con la utilización de la ley se ha conseguido sacrificar el control de la legalidad ordinaria, que debería haber recaído en la jurisdicción contencioso-administrativa y, por ende, vulnera el art. 24.1CE al impedir el acceso al control judicial de derechos e intereses legítimos afectados.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)La Ley autonómica 6/2007, de 28 de marzo, consta de un artículo único por el que se aprueba el proyecto regional «Ciudad del Medio Ambiente», integrado por la documentación que se incorpora como anexo; de una disposición adicional intitulada «modificación del planeamiento vigente» que determina, de un lado, que el proyecto no altera la planificación sectorial vigente, y de otro, establece que la aprobación del proyecto comporta la directa modificación de las normas subsidiarias de planeamiento municipal de Garray –municipio en el que se asienta parcialmente el proyecto regional que también afecta, aunque en menor medida, al municipio de Soria–; de una disposición final primera, que habilita para la modificación por decreto de las determinaciones urbanísticas contenidas en el proyecto regional, y de una disposición final segunda de entrada en vigor. (…)”
“(…) En efecto, el proyecto regional «Ciudad del Medio Ambiente» incluye determinaciones de ordenación general (art. 41 de la Ley de urbanismo) y determinaciones de ordenación pormenorizada (art. 42 de la Ley de urbanismo). En primer lugar (art. 10 de las normas), clasifica los suelos incluidos dentro de su ámbito en: a) rústico común; b) rústico con protección natural de interés paisajístico y forestal –los inundables por el Duero–; c) rústico con protección cultural –los que acogen el yacimiento arqueológico de Numancia–, y d) suelo urbanizable delimitado –214,24 hectáreas destinadas a acoger el desarrollo urbanístico proyectado–. En definitiva, el proyecto regional reclasifica una parte del suelo clasificado por las normas subsidiarias de Garray como no urbanizable de especial protección para permitir su transformación en suelo urbano.
En segundo lugar, el proyecto regional «Ciudad del Medio Ambiente» delimita dos sectores de suelo urbanizable (…) En tercer lugar, los arts. 33 a 41 de las normas regulan el régimen general del suelo rústico, en concreto, los derechos de los propietarios, las segregaciones, las condiciones generales de los usos y de la construcción y edificación y el régimen de los distintos suelos según el tipo de protección. Además, el proyecto regional «Ciudad del Medio Ambiente» contiene las determinaciones de ordenación pormenorizada propias de los planes parciales en suelo urbanizable (…) De lo expuesto cabe concluir que el proyecto regional «Ciudad del Medio Ambiente» contiene la ordenación urbanística del ámbito territorial por él delimitado. (…)”
“(…)Pero cuando la utilización de la ley obedece única y exclusivamente a una situación excepcional, el legislador debe estar sujeto a los mismos límites constitucionales que el resto de leyes singulares que han sido dictadas en atención al supuesto de hecho excepcional que las justifica. Tanto más, si cabe, cuando la situación excepcional a la que responde la ley, incide de forma directa, aunque no necesariamente ilegítima, en el derecho a la tutela judicial efectiva, pues la aprobación por ley impide el control de la jurisdicción contencioso-administrativa a que se someten el resto de planes urbanísticos regionales que, por carecer de dicha excepcionalidad, son aprobados por el Consejo de Gobierno. En consecuencia, el canon de constitucionalidad que habremos de aplicar es el establecido en la doctrina constitucional para las leyes de esta naturaleza, con las particularidades que derivan de las especiales características de este género de leyes singulares, que no son ni de destinatario único ni autoaplicativas. (…)”
“(…) No consta en modo alguno en el proyecto la inaplicación de norma legal o reglamentaria alguna, por lo que la misma ordenación podría haberse abordado mediante una norma aprobada por el Consejo de Gobierno. A mayor abundamiento, la propia disposición final primera de las normas del proyecto regional «Ciudad del Medio Ambiente», dispone qué determinaciones urbanísticas que éstas contienen pueden ser modificadas por decreto de la Junta de Castilla y León. Una deslegalización a futuro que resuelve definitivamente la innecesaridad de la intervención del legislador para la obtención de los objetivos perseguidos, pues nada añade la aprobación por ley a lo que puede ser modificado, desde el momento mismo de su entrada en vigor, por vía reglamentaria (…) A cambio, la utilización de la ley ha sacrificado el control de la legalidad ordinaria a la que el proyecto afirma responder, un control que hubiera correspondido realizar a la jurisdicción contencioso-administrativa –recurso directo o indirecto contra reglamento– a instancias de los titulares de derechos e intereses legítimos, o de la acción pública reconocida en materia de urbanismo y medio ambiente (…)”
“(…) La aprobación por ley de este planeamiento urbanístico ha impedido que los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, puedan controlar la legalidad de la nueva clasificación del suelo, la adecuación del proyecto a la evaluación de impacto ambiental y la legalidad misma de la evaluación ambiental, control jurisdiccional al que se hubiera tenido acceso si la norma hubiera sido aprobada por el Consejo de Gobierno.
Con base en lo expuesto cabe concluir que la utilización de la ley no es una medida razonable ni proporcionada a la situación excepcional que ha justificado su aprobación (…)
Comentario de la Autora:
Nos ha llamado la atención el rótulo del proyecto “La Ciudad del Medio Ambiente”, pensado para una provincia cuya densidad de población es de 9 habitantes por Km2, la más despoblada de España, y en la que una gran parte de su territorio es de naturaleza forestal; por lo que intrínsecamente es ya de por sí una auténtica “Provincia del Medio Ambiente”, cuyo eslogan publicitario para atraer turismo es: “Soria ni te la imaginas”. Esta afirmación no significa que tal proyecto, acompañado de unas suculentas cifras de inversión y anclado en los pilares de la sostenibilidad, eficiencia y desarrollo, no resulte necesario para el devenir de esta provincia.
Desde un punto de vista jurídico, el problema con el que se ha topado la Administración autonómica, una de cuyas principales secuelas ha sido el contenido del fallo de la sentencia que comentamos (inconstitucionalidad y nulidad de la ley impugnada), es haber aprobado este “proyecto urbanístico” a través de una ley singular que no respondía a una situación excepcional igualmente singular; y que al mismo tiempo vedaba a los posibles afectados la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, con las consecuencias que conlleva. Es cierto que la celeridad en la tramitación de un proyecto de esta envergadura resulta necesaria, pero no hasta el punto de que su aprobación inicial se saltara el ejercicio normal de lo que debiera haber sido la potestad legislativa. La afirmación de un actuar discrecional por parte de la Administración exige cierta prudencia, pero debe recordarse que lo que se espera de la propia Administración es que se someta al principio de legalidad, sobre todo en aquellos casos en que legalmente procedía la aprobación de un decreto y se procedió a sustituirlo por una ley, minorando las posibilidades de control judicial y dejando abierta únicamente la posibilidad del control constitucional, que no iguala a la tutela judicial que puede otorgarse a través de la vía contencioso-administrativa. Así lo expusimos en el comentario de la STC 129/2013, de 4 de junio (“AJA” 12 de septiembre de 2013), en la que también se anuló Ley 9/2002, de 10 de julio, de Castilla y León, sobre declaración de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular interés.
Demasiadas son las brechas que a nivel de opinión pública ha abierto esta sentencia entre la población de Soria, y a todos los niveles. Se empieza a pensar en una posible pérdida de la inversión, que a día de la fecha únicamente se ha ejecutado en parte, con algunas de sus obras paralizadas. La solución del problema recae en la Administración, que ha anunciado la aprobación de un Decreto, en el que no bastará con copiar y pegar el contenido de la Ley. La Administración debe ser consciente y reflexionar que no se trata de una autorización de una obra o de una infraestructura en particular, y que lo realmente planificado fue una auténtica actuación urbanística; que deberá reconvertirse en un auténtico proyecto de desarrollo sostenible, para evitar precisamente que los interesados tengan que acudir a la vía contencioso-administrativa y dilatar aún más si cabe su ejecución.
Para los que vivimos en esta provincia, no nos queda otro remedio que esperar a que se cumpla el eslogan de la campaña publicitaria “Soria ni te la imaginas”, pero por sus bondades ambientales.
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