Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 4 de noviembre de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 8, Ponente: María del Pilar García Ruíz)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 13278/2022 – ECLI:ES: TSJM: 2022:13278.
Palabras clave: Parque Nacional. Plan Rector de Uso y Gestión. Principio de no regresión ambiental. Actividades nocturnas. Megafonía. Bicicletas eléctricas de pedaleo asistido. Escalada. Vías. Pernocta y vivac. Cota de altura. Caza deportiva y comercial. Actividades incompatibles. Pruebas y competiciones deportivas de baja incidencia ambiental. Acceso público. Caminos y senderos. Edificaciones. Cambios de uso. Recolección de setas. Fauna. Control poblacional. Actividades. Aprovechamientos.
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación “Ecologistas en Acción, AEDENAT” contra el Decreto 18/2020, de 11 de febrero, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid.
Es parte demandada la Comunidad de Madrid y codemandada la Federación Madrileña de Montañismo.
La parte demandante interesa la nulidad del Decreto objeto del recurso y la de cuantos actos y disposiciones se dictasen en su ejecución o desarrollo.
Entre los antecedentes expuestos por la actora destaca uno que la Sala tendrá en cuenta a la hora de pronunciarse sobre los motivos de impugnación. En tal sentido, apunta que la vertiente madrileña del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama (en adelante, Parque Nacional) no se levanta sobre terrenos antaño desprovistos de protección sino que engloba en su totalidad espacios que ya estaban incluidos en el Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares y en el Parque Natural de la Cumbre, Circo y Lagunas de Peñalara, regulados por los correspondientes instrumentos de planificación. Por tanto, en caso de declararse la nulidad del PRUG del Parque Nacional, los espacios englobados dentro del mismo no quedarían desprotegidos al cobrar vigencia el planeamiento anterior.
Posteriormente, dedica uno de los fundamentos de su demanda a justificar la naturaleza de disposición general del Decreto impugnado y concreta los motivos impugnatorios.
Por su parte, la Administración autonómica considera que el PRUG no vulnera el principio de “no regresión ambiental”, pieza clave en este recurso, sino que lo recoge en la gestión y actuación de la Administración. Asimismo, sostiene que con su aprobación se pretende completar y mejorar aspectos de las normas preexistentes.
La codemandada, Federación Madrileña de Montañismo considera que el decreto impugnado es conforme a derecho en todos aquellos aspectos que afectan a los deportes de montaña.
Con carácter previo, la Sala expone algunas cuestiones preliminares que son tomadas en cuenta en su decisión final. Al efecto, nos recuerda que el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama se declaró por Ley 7/2013, de 25 de junio, y cuenta con una superficie total de 33.960 hectáreas, de las cuales 21.714 hectáreas se integran en el territorio de la Comunidad de Madrid y 12.246 hectáreas en el territorio de la Comunidad de Castilla y León. A continuación, describe la riqueza ecológica y cultural con que cuenta desde el punto de vista ambiental.
Añade que el PRUG establece los objetivos de planificación, los criterios de gestión y la zonificación del Parque y recoge la relación de actividades clasificadas en incompatibles, compatibles y, entre éstas, las específicamente necesarias para la gestión, así como las condiciones bajo las que pueden desarrollarse las actividades compatibles con los objetivos del Parque Nacional.
En tercer lugar, se pronuncia sobre el principio de no regresión ambiental, cuál es su contenido y alcance para determinar si el Decreto impugnado lo vulnera. Para ello efectúa un repaso pormenorizado a través de la doctrina jurisprudencial y sus pronunciamientos acerca de la conexión entre este principio y el derecho al disfrute de un medio ambiente adecuado consagrado en el art. 45.1 CE.
La Sala distribuye los motivos de impugnación en dos grupos, el primero se basa en la impugnación del precepto cuestionado por la posible infracción del principio de no regresión ambiental y, el segundo, en la denuncia de dicha nulidad por omisión de regulación en el Plan Rector impugnado.
Comenzamos por el primer grupo:
PRIMERO: Nulidad del artículo 47.f) del PRUG por infracción del principio de no regresión ambiental en relación con la regulación de las “actividades nocturnas”.
Se refiere este precepto a las actividades recreativas y deportivas que se desarrollen en horario nocturno y las limitaciones en el uso de luminarias; de tal manera que está prohibida la utilización de luminarias portátiles de flujo luminoso superior a 200 lúmenes, salvo por razones de gestión, investigación o emergencia.
La demandante sostiene que la permisión de luz artificial en todas las actividades deportivas nocturnas sin más limitación que la potencia resulta contraria al artículo 3.2.2.k) del Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales –“… se procurará minimizar la intrusión de luz artificial en la escena nocturna de los parques en razón del papel que el cielo juega en el conjunto de la experiencia del visitante y de su efecto en ciertas poblaciones animales”; y supone una menor prohibición de las que establecían los PRUG de los Parques Naturales de Peñalara y del Manzanares.
La Sala desestima este primer motivo de recurso al considerar que el citado art. 3.2.2.k) obliga únicamente a “procurar minimizar”. Por tanto, “no habiendo acreditado la actora que para dicha “minimización” no resulte suficiente el límite de lúmenes fijado en el PRUG el motivo debe ser rechazado. Y ello teniendo presente que lo que el precepto cuestionado introduce es una prohibición radical de superar tal medida de 200 lúmenes, provenga la luz del elemento que provenga pues la prohibición genérica alcanza al uso de cualquier “luminaria”. Por tanto, la protección consagrada en el precepto impugnado puede se ser incluso superior a la anterior”.
SEGUNDO: Nulidad del artículo 39.2 del PRUG por infracción del principio de no regresión ambiental en relación con la regulación de la “megafonía”. En concreto, la impugnación se ciñe al siguiente párrafo: “…para el desarrollo de actividades educativas programadas o eventos de carácter institucional, la Administración gestora podrá autorizar de manera excepcional el empleo de elementos portátiles de megafonía”.
Sostiene la parte actora que esta excepción no se preveía en los Planes Regionales anteriores.
La Letrada de la Comunidad de Madrid se opone a dicho argumento indicando que el PRUG impugnado completa y mejora la normativa anterior pues establece un horario de fragilidad, con límite de emisiones, que se aplica a una zona más extensa que la que ocupaban los anteriores Parques Naturales.
En opinión de la Sala, el precepto impugnado es conforme con la directriz del Plan Director de la Red de Parques Nacionales, conforme a la cual “se deberá preservar la quietud y los sonidos naturales, en particular suprimiendo las fuentes de sonidos artificiales o, en su caso, minimizando su efecto”. Y es que, este Plan no contempla prohibición alguna del uso de elementos de megafonía.
En definitiva, decae este motivo de impugnación.
TERCERO: Nulidad del artículo 46.1 del PRUG -accesos y tránsito de vehículos a motor- por infracción del principio de no regresión ambiental en relación con la regulación de la “bicicletas eléctricas de pedaleo asistido”.
La actora sostiene que estas bicicletas son un vehículo motorizado, por lo que permitir que circulen por el Parque Nacional dentro de la actividad de “ciclismo” resulta ser una rebaja a los estándares de protección establecidos en el artículo 7.1.1 del PRUG del Parque Natural de la Cuenca Alta del Manzanares.
De conformidad con la normativa sobre tráfico y desde la óptica de protección ambiental representada por el Reglamento (UE) Nº 168/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2013, relativo a la homologación de los vehículos de dos o tres ruedas y los cuatriciclos, y a la vigilancia del mercado de dichos vehículos; son precisamente este tipo de bicicletas las que no precisan autorización para la circulación por viales de acceso restringido del Parque Nacional.
Por tanto, las bicicletas eléctricas no se pueden considerar como un vehículo de motor y, en consecuencia, la excepción de autorización establecida en el precepto impugnado no supone una regresión en el estándar ambiental. Pronunciamiento que conduce a la desestimación del motivo.
CUARTO: Nulidad del artículo 47.b).5 del PRUG por infracción del principio de no regresión ambiental en relación con la regulación de la “escalada en roca, apertura de nuevas vías”, que dice expresamente: “con carácter general no se permite aumentar el número de vías de escalada equipadas en el Parque Nacional. De manera excepcional la Administración gestora podrá autorizar la apertura y equiparación de una vía siempre que se desequipe una preexistente designada por la Administración”.
La parte actora sostiene que hay una clara regresión ambiental por cuanto las zonas de escalada autorizadas en el Parque Nacional, cartografiadas en el Anexo III del PRUG, se encuentran en terrenos anteriormente incluidos en las zonas de reserva de los precedentes Planes Rectores de los Parques Naturales, en los que se impedía el equipamiento de nuevas vías de escalada. Todo ello considerando que la actividad de escalada no es inocua para el medio ambiente.
La demandada y la codemandada consideran que muchas partes de la sierra de Guadarrama han constituido históricamente y en la actualidad una ubicación esencial para la práctica de los deportes de montaña, que no resulta incompatible con el Parque Natural. Asimismo, la nueva apertura de vías se ve compensada con el desmontaje de otra más impactante para el medio ambiente.
Sobre la base del informe pericial aportado por la actora, la Sala acoge el motivo de impugnación por cuanto se ha logrado acreditar la regresión derivada, máxime teniendo en cuenta que los mismos ámbitos territoriales gozaban con anterioridad de una protección superior a través de prohibiciones que ahora se relativizan, permitiéndose actualmente la apertura de nuevas vías donde anteriormente la prohibición era radical.
Por tanto, se declara la nulidad del artículo 47.b).5 del PRUG en el inciso “De manera excepcional la Administración gestora podrá autorizar la apertura y equipación de una vía siempre que se desequipe una preexistente designada por la Administración. Esta sustitución será justificada por el interés deportivo, la ausencia de impactos negativos en la zona y sus proximidades, así como en las áreas que se atraviesen para llegar al sector a dicha vía”
QUINTO: Nulidad del artículo 48.2 del PRUG por infracción del principio de no regresión ambiental en relación con la regulación de la “pernocta y vivaqueo por encima de la cota de 2.000 metros”. Dicho precepto señala que en el ámbito del PRUG únicamente se permitirá el vivac o la pernocta al raso en los lugares recogidos en el Anexo III “Cartografía de zonas de escalada y áreas donde se permite la pernocta al raso” así como en el entorno inmediato de los refugios no guardados existentes en el Parque Nacional siempre que no existan plazas libres en el interior de dichas infraestructuras. Asimismo, se permite el vivac fuera del periodo comprendido entre el 15 de junio y el 15 de octubre, únicamente en lugares situados por encima de la cota de 2.000 metros que no sean Zona de Reserva y en grupos no superiores a 5 personas.
La parte actora alega que son tantas las excepciones previstas en el precepto, que la prohibición general queda desvirtuada. Se suma que la regulación del vivac resulta más permisiva que la que se contenía en los PRUG anteriores pues únicamente se admitía por encima de la cota de 2.100 metros, sometida a determinadas condiciones, que ahora ni siquiera se contemplan.
La Letrada de la Comunidad de Madrid entiende que la nueva norma es más restrictiva y protectora que la anterior. Y la codemandada considera que la modificación de la altitud del vivac se extiende ahora a una superficie mucho mayor y con mayor protección, lo que, junto a la estacionalidad del uso, supone una regulación protectora del medio.
Por su parte, la Sala, en base al mismo informe pericial de parte, acoge este motivo por cuanto la Administración no ha justificado el cambio de altura, de 2.100 metros de la anterior se pasa ahora a 2.000 metros, al margen de las meras presunciones invocadas acerca de los montañeros profesionales que podrían practicar el vivac.
Por tanto, se declara la nulidad del artículo 48.2 del PRUG en el extremo en que fija el límite de altitud en 2.000 metros para la práctica de la actividad de vivac.
A continuación, la Sala se pronuncia sobre los motivos de impugnación basados en la omisión de regulación en el Plan rector impugnado.
SEXTO: Vulneración de lo dispuesto en la normativa básica reguladora del contenido de los Planes Rectores de Uso y Gestión, y de la Ley 7/2013, de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, en relación con la caza deportiva y comercial.
Argumentos de impugnación esgrimidos por la actora:
- No inclusión de la caza deportiva y comercial en la relación de actividades clasificadas como incompatibles dentro del Plan Rector recurrido. La falta de regulación expresa no impide a la Administración hacer diversas referencias a cotos de caza existentes dentro del territorio que abarca el Parque Nacional, fiando a futuros convenios la fijación de las indemnizaciones correspondientes.
- El PRUG regula el régimen para la supresión de la actividad de la caza deportiva y comercial de forma arbitraria y con vulneración de la normativa básica en esta materia, pese a la falta de clasificación de tales actividades como incompatibles.
- Inclusión en el articulado del PRUG de normativa que autoriza, de facto, la continuación de la realización de tales actividades.
- Práctica real y efectiva en la actualidad de la actividad de caza deportiva y comercial dentro del territorio del Parque Nacional, en espacios excluidos de la moratoria de diez años que establece la Ley 7/2013.
La Sala, teniendo en cuenta la naturaleza de disposición general predicable del instrumento de planeamiento impugnado en este recurso, y en atención a la omisión en su texto de la regulación mencionada; parte de la doctrina jurisprudencial sentada por el Tribunal Supremo para poner de relieve el carácter restrictivo del control de las omisiones reglamentarias, “tanto desde el punto de vista formal de su acceso a la jurisdicción como desde el punto de vista material o sustantivo, referido al contenido y alcance que corresponde a la función revisora del Tribunal”.
Conforme a esta doctrina jurisprudencial llega a la conclusión de que la omisión en el PRUG de la clasificación de la actividad de caza deportiva y comercial no puede ser objeto de control jurisdiccional porque, además, existen normas superiores en jerarquía que ya lo prevén y son de directa aplicación -tanto el artículo 7.3.a) de la Ley de Parques Nacionales como la Directriz 3.2.3 del Plan Director de la Red de Parques Nacionales califican de incompatible la actividad de caza deportiva y comercial-.
Los demás motivos impugnatorios decaen por este mismo razonamiento. Asimismo, a juicio de la Sala, no resulta admisible que el motivo de impugnación se base en meras presunciones sobre posibles actuaciones o torcidas intenciones de la Administración demandada acerca de los futuros convenios que deberá suscribir con los titulares de cotos de caza existentes en el ámbito del Parque Nacional para determinar las indemnizaciones debidas por la supresión a la que obliga precisamente la consideración de la caza deportiva y comercial como actividad incompatible. Por otra parte, la cuestión relativa a las indemnizaciones estaría relacionada con la normativa sobre expropiación o con la regulación la responsabilidad patrimonial dela Administración, cuestiones ajenas a lo que ahora se plantea.
Al margen, la Sala dice que la parte actora no ha probado la continuidad de los cotos y que el carácter transitorio de la normativa deriva de la moratoria de diez años (art. 3.4 de la Ley 7/2013) a partir de la cual la actividad cinegética deportiva y comercial, incompatible, tampoco podrá desarrollarse dentro del parque Nacional.
En definitiva, decae este motivo de recurso.
A continuación, la Sala se pronuncia respecto al resto de motivos impugnatorios.
SÉPTIMO: Nulidad de las determinaciones contenidas en el artículo 38.1.p) del PRUG impugnado en cuanto que permiten la celebración de “pruebas y competiciones deportivas de incidencia ambiental”. El precepto citado considera incompatibles con carácter general, las pruebas y competiciones deportivas, salvo aquellas de baja incidencia ambiental que se ajusten a lo establecido en el art. 51. Este precepto establece la regla general según la cual las competiciones deportivas son actividades incompatibles con los objetivos de los Parques Nacionales y determina las condiciones para que la administración gestora pueda autorizarlas con carácter excepcional.
La parte actora alega que tales pruebas y competiciones deportivas no se ajustan a lo establecido en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, dado que el PRUG impugnado no identifica expresamente los eventos deportivos autorizables, sino que únicamente regula las condiciones en que pueden ser autorizados, pero regular no es identificar, como exige la norma básica.
La Sala, a tenor de lo dispuesto en el apartado 3.2.5.p) del Plan Director de Parques Nacionales -Directrices en relación con la conservación y la atención al visitante- entiende que excepcionalmente se podrán autorizar por la administración del Parque aquellas competiciones deportivas de baja incidencia ambiental, expresamente identificadas en el PRUG y que trascurran por carreteras, caminos públicos o canales marítimos de navegación.
En este caso, las pruebas deportivas no han sido identificadas en el sentido de individualizarlas a modo de catálogo sobre el que actuar; por lo que se ha vulnerado el Plan Director de Parques Nacionales.
Por tanto, se estima en parte el motivo impugnatorio en el sentido de “declarar la obligación de la Administración demandada de incluir en el art. 51 o donde estime que responda a una mejor sistemática, la relación concreta de pruebas y competiciones deportivas de baja incidencia ambiental que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 51 del propio Plan Rector, pudieran ser excepcionalmente autorizadas por la Administración gestora del Parque Nacional”.
OCTAVO: Nulidad de las determinaciones del Plan Rector que permiten el tránsito por caminos “existentes” sin identificarlos ni inventariarlos y sin valorar si alguno de ellos debe ser renaturalizado o clausurado por razones de protección del espacio natural.
Se impugna el art. 45.2 del PRUG que expresamente dice: “En las Zonas de Reserva no se permite el acceso público. En el resto del ámbito del PRUG el tránsito se realizará únicamente por los caminos y senderos existentes salvo en las Zonas de Uso Moderado Tipo B o en los casos de regulación expresa en el presente PRUG, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 32 sobre limitaciones temporales de acceso”.
Alega la actora que la falta de identificación de caminos conlleva una vulneración del principio de no regresión ambiental por cuanto en los Planes Rectores anteriores de los Parques Naturales sí se establecía una red de senderos autorizados o permitidos.
La Sala, amparándose en la zonificación de los Parques Nacionales -art. 3.1.2.b) del Plan Director de la Red de Parques Nacionales-, ordenadas de mayor a menor grado de protección, acoge parcialmente el motivo esgrimido, al señalar que el precepto impugnado limita el acceso público y tránsito por los caminos y senderos del Parque Nacional a los “existentes” y no a los “autorizados” como obliga el Plan Director.
Por tanto, se declara la nulidad del art. 45.2 del PRUG en el inciso “caminos y senderos existentes”.
NOVENO: Nulidad de las determinaciones del Plan Rector que permiten el cambio de uso de las edificaciones existentes en el interior del Parque Nacional (artículos 27.5 y 31.3 del PRUG).
La parte recurrente sostiene, en esencia, que las Directrices del Plan de Ordenación de Recursos Naturales contenidas, en cuanto a la vertiente madrileña, en el Decreto 96/2009, de 18 de noviembre, prohíben terminantemente la alteración de los usos y edificaciones existentes dentro del Parque Nacional y, sin embargo, el PRUG sí que vendría a permitir esa modificación de usos, en particular, en una serie de inmuebles situados en Zonas de Uso especial.
Por su parte, la Letrada de la Comunidad de Madrid mantiene que a través de las fichas descriptivas se cumplen las Directrices del Plan Director. Añade que no se ha planificado un posible cambio de uso esencial para ninguna de las infraestructuras, si bien se introducen algunos usos complementarios.
Una vez examinadas las fichas descriptivas, la Sala considera que en ellas se prevé la posibilidad de rehabilitación y mejora de los inmuebles identificados en la demanda, si bien el problema está en que también se prevé “cualquier cambio de uso de la edificación”, que somete al previo informe de la Administración gestora del Parque. Esta última previsión es, a juicio de la Sala, contraria a lo dispuesto en el artículo 5.2.3.3.6 del PORN aprobado por Decreto 96/2009, de 18 de noviembre, teniendo en cuenta que este precepto “permite la ejecución de obras de rehabilitación, reforma y reparación de las edificaciones preexistentes en las zonas de máxima protección pero claramente impide que con dichas obras se pueda dar lugar a una modificación del uso o destino previo, algo que, en cuanto a los inmuebles citados en la demanda sí se permite”.
Dado que los Planes Rectores deben respetar las limitaciones establecidas en los PORN, la Sala acoge este motivo de recurso, “declarando la nulidad de las determinaciones contenidas en las Fichas Descriptivas de Zonificación relativas a las edificaciones “El Refugio Coppel o Club Alpino Español”, “Venta Marcelino”, “Casa puerto de La Morcuera”, “Casas forestales de Canto Cochino”, “Refugio El Pingarrón”, “Inmueble ligado a uso ganadero en el paraje de “El Jaralón”, “Edificación ligada a uso ganadero en el paraje de La Garganta de la Solana I”, “Edificación ligada a uso ganadero en el paraje de La Garganta de la Solana II” y “Edificación ligada a uso ganadero, en el paraje de Las Hoyuelas”, en el extremo relativo, en cada una de tales Fichas, a la posibilidad de que las obras de reparación o mejora autorizables den lugar a un cambio de uso”.
DÉCIMO: Nulidad del artículo 59.b) del PRUG impugnado -Aprovechamientos tradicionales. Recolección de setas-, por infracción de lo dispuesto en el PORN del Parque.
La parte actora alega que el PRUG desatiende lo establecido en el PORN al autorizar la recolección de setas fuera de las Zonas de Reserva y de Uso Restringido tipo A, a los vecinos empadronados que cuenten con el correspondiente permiso y en terrenos que estén dotados del correspondiente plan de aprovechamientos. Añade que el precepto impugnado, aun sometiendo la actividad a condiciones de autorización, estacionalidad y zonificación, infringe la prohibición de regresión ambiental respecto a la regulación contenida en los PRUG de los Parques Naturales.
La Sala acude una vez más a lo dispuesto en el PORN y considera que no tiene razón la actora al efectuar la anterior alegación por cuanto la única mención que se lleva a cabo de los “vecinos” en el texto normativo se refieren a la posibilidad de que comercialicen los productos recolectados en zonas no sometidas a prohibición. Tampoco en este caso se aprecia por la Sala vulneración del principio de no regresión ambiental por cuanto no puede jugar la mera comparación de textos normativos que ha planteado la actora.
UNDÉCIMO: Nulidad de los artículos 63 y 16.5 del PRUG en cuanto a la regulación relativa al control poblacional de la fauna.
La parte demandante alega que el PRUG declara compatible y necesaria para la conservación del Parque Nacional sólo el control poblacional de la fauna, no de la flora, especificando los supuestos en que tal gestión puede realizarse. Ello vulnera lo dispuesto en el Plan Director de la Red de Parques Naturales porque no vincula la existencia de “pruebas suficientes” al mejor conocimiento científico; porque justifica el control de poblaciones por la mera “aparición de epizootias en la propia población”, y porque no incorpora la excepcionalidad de técnicas y métodos cinegéticos para el control de poblaciones. Asimismo, indica que el recurso a las “sociedades locales de cazadores” para realizar actuaciones de control poblacional sólo sería posible en un escenario excepcional y no para atender los intereses de organizaciones de fomento de la caza.
La Letrada de la Comunidad de Madrid considera que el hecho de que el PRUG no reproduzca todas las Directrices del Plan Director no significa que éstas no vayan a ser aplicadas; y considera que el control poblacional de fauna se realizará en todo caso por la Administración gestora del Parque de acuerdo con la planificación y conforme al mejor conocimiento científico.
Este motivo de recurso es rechazado por la Sala al considerar que las previsiones del PRUG no resultan contrarias al Plan Director. Y ello por las siguientes razones:
“La ausencia de previsión expresa en el PRUG sobre “pruebas suficientes” o consideración del “conocimiento científico” no puede entenderse como legitimadora para la Administración gestora de una actuación que carezca de unas y que ignore o haga caso omiso del otro. En cualquier caso, la actuación que al respecto llegase a producirse no estaría exenta de los controles administrativos procedentes y, siendo necesario, también del jurisdiccional”.
“Ni el PRUG impugnado ni el propio Plan Director al que debe ajustarse limitan los casos de control poblacional a los supuestos de epizootias, en los que insiste la actora, como delimitadores, básicamente, de los medios que pueden utilizarse para llevar a cabo dicha actividad de control.
La previsión sobre la posibilidad de recabar la colaboración de las sociedades locales de cazadores para las actuaciones de control poblacional no resulta en modo alguno contraria a lo establecido en el Plan Director que incluye ciertamente [artículo 153.b)] entre las infracciones administrativas graves el ejercicio de la actividad cinegética salvando el que ésta lo sea “por razones de gestión o control poblacional”.
DUODÉCIMO: Nulidad del artículo 64 del PRUG por vulneración de la normativa básica (Ley 7/2013 y Ley 30/2014) en cuanto al régimen aplicable a “otras actividades y aprovechamientos”.
Señala expresamente el precepto: “Cualquier nueva actividad o aprovechamiento que pretenda realizarse en el Parque Nacional y que no esté contemplada dentro de los contenidos del presente Plan Rector de Uso y Gestión requerirá una evaluación previa de compatibilidad, informe favorable del Patronato y autorización expresa de la Administración gestora”.
La parte demandante sostiene que la normativa básica exige que sean los Planes Rectores los que regulen el régimen de actividades a realizar dentro del Parque Nacional, sin que pueda delegarse esta función.
La Sala rechaza este motivo de recurso al entender que del precepto impugnado no se deriva “facultad alguna para el Patronato o la Administración Gestora de modificar el PRUG sino tan sólo la obligación de que una eventual introducción en el Plan Rector, ya vigente, de estas nuevas actividad o aprovechamiento cuenten con la evaluación previa de compatibilidad e informe favorable del Patronato, así como autorización expresa de la Administración Gestora del Parque. Y ello sin perjuicio de que dicha introducción tuviese que dar lugar, como se deriva del artículo 11.4 de la Ley 7/2013, a la modificación del PRUG por el órgano competente de la Comunidad Autónoma”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El principio de no regresión (también conocido como cláusula ” standstill”) es concebido doctrinalmente como una derivación o evolución del principio de desarrollo sostenible y se concreta, genéricamente, en el compromiso, basado en razones de solidaridad social, de no retroceder nunca en los estándares de protección ambiental que ya han sido normativamente establecidos (…)
En consecuencia, y sin perjuicio de su particular influencia en el marco de los principios, obvio es que, con apoyo en los citados preceptos constitucional ( artículo 45 Constitución Española ) y legales (artículo 2 y concordantes del TRLS08), el citado principio de no regresión calificadora de los suelos especialmente protegidos implica, exige e impone un plus de motivación exigente, pormenorizada y particularizada de aquellas actuaciones administrativas que impliquen la desprotección de todo o parte de esos suelos (…)”.
PRIMERO: “(…) En todo caso, respecto a la diferenciación que la parte actora ha querido establecer respecto a otras fuentes lumínicas que se mencionaban expresamente en Planes anteriores (sin limitación alguna de potencia para las permitidas) la Sala ha acudido a la acepción 3 que el Diccionario de la Real Academia atribuye al término “luminaria” (como “lámpara, aparato para alumbrar”) y ha concluido que la protección consagrada en el precepto cuya nulidad se pretende puede reputarse, incluso, superior a la anterior (por tanto, de modo imposible, vulneradora del principio de no regresión) ya que el término genérico ahora utilizado incluiría dentro de sí no sólo las fuentes luminosas prohibidas en la normativa previa sino también cualesquiera otros que pudieran actuar como fuente de luz portátil con capacidad para emitir un flujo luminoso superior a 200 lúmenes, incluyendo, por tanto, a todas las posibles conocidas en la actualidad y, en previsión de futuro, a cuales quiera otras que pudieran incluirse en el repetido término genérico, entendido como “aparato para alumbrar”(…)”.
SEGUNDO: “(…) El hecho de que el precepto prevea la posibilidad de que la Administración gestora del Parque pudiera autorizar, siempre “de manera excepcional”, el uso de elementos portátiles de megafonía tan sólo para “actividades educativas programadas o eventos de carácter institucional” no puede considerarse como un retroceso en la regulación pues, primero, la regla general sigue siendo la incompatibilidad de tales actividades con megafonía que supere los niveles de emisión sonora fijados por el propio precepto; y, segundo, la previsión de que la Administración pueda autorizar tal uso en las citadas actividades es excepcional, por lo que no cabe presumir, como parece sostener la actora, que vaya a utilizarse tal posibilidad de continuo, sin la debida justificación de la excepcionalidad de la ocasión, menos aún que se haga permitiendo que superen los niveles de emisión fijados (…)”.
TERCERO: “(…) El propio Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, regula en su Anexo II las “Definiciones y categorías delos vehículos”, previendo las siguientes:
– “Bicicleta de pedales con pedaleo asistido”: “Bicicletas equipadas con un motor eléctrico auxiliar, de potencia nominal continua máxima inferior o igual a 250 W, cuya potencia disminuya progresivamente y que finalmente se interrumpa antes de que la velocidad del vehículo alcance los 25 km/h o si el ciclista deja de pedalear” (…)
Ahora bien, con estas finalidades declaradas, el artículo 2.1.h) del Reglamento del que tratamos establece que dicha norma europea no se aplicará a:
“h) las bicicletas de pedales con pedaleo asistido, equipadas con un motor eléctrico auxiliar, de potencia nominal continua máxima inferior o igual a 250 W, cuya potencia disminuya progresivamente y que finalmente se interrumpa antes de que la velocidad del vehículo alcance los 25 km/h o si el ciclista deja de pedalear” (…)
Sin embargo, dado que ni nuestra normativa interna en materia de tráfico, ni el Reglamento (UE) Nº 168/2013(a efectos ambientales éste último) permiten considerar a una bicicleta eléctrica con asistencia al pedaleo, con potencia del motor no superior a 250W, como un vehículo a motor o motorizado, la excepción de autorización que contiene el artículo 47.d) impugnado -aplicada concretamente a este tipo de vehículos para una práctica asimilada a la actividad de ciclismo con bicicletas no motorizadas y en viales de acceso restringido- no resulta contrapuesta a lo establecido en el Plan Director ni supone una regresión en el estándar ambiental establecido para la restricción del acceso motorizado al Parque Nacional (…)”.
CUARTO: “(…) La Perito también afirma que la autorización que contempla, de modo innovador, el PRUG para la escalada en una Zona de Máxima Protección del Parque Natural de Peñalara así como en las zonas de Reserva Natural Integral (A1) y Zonas de Reserva Natural Educativa (A2) del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, de alto valor ecológico, “supone una disminución del grado de protección efectiva de estas zonas” (…)
Ha logrado acreditar que la pretendida regresión derivaría del diferente tratamiento dado a la materia dentro de los mismos ámbitos territoriales que anteriormente gozaban de una protección superior mediante prohibiciones que ahora se relativizan, permitiéndose en el Plan Rector recurrido, previa autorización eso sí, la apertura de nuevas vías de escalada donde antes la prohibición era radical por motivos medioambientales. Y ello considerando, además, que los argumentos expresados por la Administración demandada para fundar dicha relativización, que implica regresión, se basan en motivos no ambientales sino puramente deportivos, de tradición histórica o comerciales por la existencia de una Escuela de escalada en la vertiente madrileña a la que alcanza el Parque Nacional (…)”.
QUINTO: “(…) La autorización, hasta ahora inexistente, del vivac por debajo de los 2.100 metros de altitud en el entorno de la Laguna Grande Peñalara, así como en las zonas de Reserva Natural Integral (A1) y Zonas de Reserva Natural Educativa (A2) del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, “de alto valor ecológico y por ello clasificadas, en su momento, como zonas de reserva o de especial protección, “supone una disminución del grado de protección efectiva de estas zonas” (…)
Ninguna justificación se ha dado por la Administración demandada (nada se explica en la Memoria del Plan), y, más allá de los argumentos de defensa (…) basados en meras presunciones sobre quienes practicarían, eventualmente la actividad, para rebajar el nivel de protección fijado en la normativa anterior respecto a la altitud desde la cual se puede practicar la actividad en cuestión, la Sala concluye que el motivo impugnatorio examinado debe ser estimado y declarada, por ello, la nulidad del artículo 48.2 en el extremo en que fija el límite de altitud en 2.000 metros para la práctica de la actividad de vivac (…)”.
SEXTO:
“En definitiva, como se ha dicho anteriormente, únicamente cabe apreciar una ilegalidad omisiva controlable jurisdiccionalmente, cuando, siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación expresamente establecida por la Ley que se trata de desarrollar o ejecutar, o cuando el silencio del Reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico. Aunque, en ocasiones, para la omisión reglamentaria relativa, el restablecimiento de la supremacía de la Constitución o de la Ley, pueda consistir en negar simplemente eficacia jurídica al efecto derivado de dicho silencio del reglamento contrario al ordenamiento jurídico (Cfr. SSTS 16 y 23 de enero de 1998, 14 de diciembre de 1998 y 7 de diciembre de 2002)”.
Más recientemente y en línea con lo anterior, el Tribunal Supremo, en STS de 17 de febrero de 2022 (Rec.3877/2019) se pronuncia igualmente sobre el posible control jurisdiccional de las omisiones reglamentarias con razonamientos en los que parte de la afirmación de que dicho control “… tiene un carácter restrictivo, pues venimos declarando que la estrecha vinculación de la potestad reglamentaria con la función constitucional de dirección política del Gobierno, reconocida en el artículo 97 de la CE , dificulta que el autor de la disposición de carácter general pueda ser forzado por los Tribunales a ejercer la potestad reglamentaria en un sentido predeterminado, imponiendo modificaciones, adiciones o complementos que difícilmente resultan compatibles con el artículo 71.2 de la LJCA (…)”.
SÉPTIMO: “(…) La posibilidad de que, excepcionalmente, se autoricen por la Administración gestora del Parque pruebas y competiciones deportivas de baja incidencia ambiental, siempre que trascurran por carreteras, caminos públicos o canales marítimos de navegación, y en las que no se utilice propulsión a motor, se hace depender de su concreta identificación en el correspondiente Plan Rector de Uso y Gestión.
En este caso, examinado detenidamente el contenido completo del PRUG, no sólo del artículo 51 ya reproducido no ha encontrado la Sala identificación alguna de las pruebas en cuestión. Cierto es que el precepto citado define, califica y caracteriza este tipo de pruebas, sometiéndolas a una regulación concreta y específica a fin de la autorización excepcional necesaria pudiera obtenerse; pero lo que no hace, en realidad, es aquello a lo que el Plan Director obliga, esto es, a identificarlas en el sentido de individualizarlas a modo de catálogo sobre el que actuar, en su caso, la potestad autorizatoria excepcional concedida por la norma básica, siempre con una finalidad de protección ambiental.
Considera la Sala, por tanto, que, en este caso concreto, nos hallamos ante la segunda vía que habilita la jurisprudencia para poder realizar plenamente el control jurisdiccional de la omisión reglamentaria pues dicha ausencia de reglamentación, en cuanto a la identificación de cuáles son las pruebas deportivas de baja intensidad excepcionalmente autorizables, en este caso sí, conlleva el incumplimiento de una obligación establecida por el Plan Director en la Directriz 3.2.5.p), en su inciso “expresamente identificadas en el Plan Rector de Uso y Gestión” (…)”.
OCTAVO: “(…) Cuando el Plan Director obliga a identificar los senderos y/o caminos que, autorizados, sean transitables en zona de uso restringido se está refiriendo a aquéllos sobre los que ya -previamente, por un elemental principio de seguridad jurídica se ha ejercitado tal potestad autorizatoria. Además, aun cuando el precepto no exprese propiamente que los caminos o senderos “autorizados” deban contenerse necesariamente en el Plan Rector, sería lógico que así fuese pues, desde luego, la excepción a dicha regla general limitativa debe venir impuesta en dicho instrumento planificador de modo acorde con lo que ordena el Plan Director. Por consiguiente, si la excepción debe contenerse en el Plan Rector del Parque, en buena técnica normativa, será porque la identificación de los senderos o caminos “autorizados” para el acceso público en zonas restringidas también debería constar en el mismo (…)”.
NOVENO: “(…) Para resolver el presente motivo impugnatorio deberemos acudir, en primer lugar, al artículo 5.2.3.3 del Decreto 96/2009, de 18 de noviembre, por el que se aprobó la Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid para comprobar que, respecto a las zonas de máxima protección, el apartado 6 dice que
“6. El suelo será en todos los casos No Urbanizable de Protección, no pudiéndose ubicar en él nuevas construcciones para usos agrícolas, ganaderos y forestales o de cualquier otro tipo, aunque sí procederse a la rehabilitación, reparación o reforma de las preexistentes consolidadas, sin incremento constructivo de ninguna clase, siempre que no se produzca modificación del uso o destino previos y en las condiciones generales descritas en el apartado 4.4.7 del presente PORN(…)
Ahora bien, examinadas también de modo individual cada una de las Fichas Descriptivas relativas a los inmuebles identificados concretamente en la demanda, en las mismas se prevé, ciertamente, la posibilidad de su rehabilitación y mejora, siempre sin incremento de superficie ni de volumen de edificación, preservando su estructura para que se integren en el paisaje y usando materiales y tipologías de construcción tradicionales de la zona. Sin embargo, también prevé ” cualquier cambio de uso de la edificación” que desde luego somete al previo informe de la Administración gestora del Parque Nacional (…)”.
Nota: Para una mejor comprensión, en relación con el resto de motivos, nos remitimos a los extractos reflejados en el apartado Resumen.
Comentario de la Autora:
De entrada, la elaboración de un PRUG de un Parque Nacional entraña una gran complejidad; así se demuestra a través de las más de cuatrocientas páginas que abarca el correspondiente al Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama. Un PRUG que establece los objetivos de la planificación, los criterios de gestión y la zonificación del Parque. Asimismo, recoge la relación de actividades clasificadas en incompatibles, compatibles y, entre estas, las específicamente necesarias para la gestión, así como las condiciones bajo las que pueden desarrollarse las actividades compatibles con los objetivos del Parque Nacional.
Precisamente, ha sido el ejercicio de determinadas actividades lo que ha dado origen a controversia y sobre las que se ha pronunciado esta sentencia, acogiendo varios de los motivos alegados en el recurso. Destacaría la conjugación entre el principio de “no regresión ambiental”, el contenido de los Planes Rectores de Uso y Gestión de los espacios protegidos sobre los que se ha declarado el Parque Nacional, que continuaban vigentes desde su declaración, el Plan Director de la Red de Parques Naturales y el PORN del propio Parque Nacional.
La Sala se ampara en estos instrumentos para efectuar un estudio comparativo y determinar si ha habido un retroceso en los estándares de protección ambiental normativamente establecidos. Y así lo aprecia cuando el PRUG permitió la apertura de vías para el ejercicio de la escalada; rebajó la cota de altura para la práctica del vivac; no especificó la relación concreta de competiciones deportivas de baja incidencia ambiental; y a través de las Fichas Descriptivas de zonificación relativas a determinaciones edificaciones permitió que las obras de mejora o reparación dieran lugar a un cambio de uso. Extremos que han sido anulados.
Enlace web: Sentencia STSJ M 13278/2022, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 4 de noviembre de 2022.
