Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 30 de octubre de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6, Ponente: Cristina concepción Cadenas Cortina)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ M 12324/2020 – ECLI: ES:TSJM: 2020:12324
Palabras clave: Eucalipto. Especies Exóticas Invasoras. Catálogo. Órganos consultivos. Biodiversidad. Ecosistemas. Aprovechamiento forestal. Desarrollo rural. Informes. Criterios científicos.
Resumen:
En este supuesto concreto, la Sala se pronuncia sobre el recurso contencioso-administrativo formulado por el Ayuntamiento de Teo (A Coruña) contra la Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente de 5 de junio de 2018, que desestimó el recurso de alzada contra la Resolución de 9 de febrero de 2018 de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural, que a su vez denegó la solicitud de inclusión del género eucalipto en el Catálogo Español de Especies Exóticas Invasoras.
Además del Ministerio, han sido codemandados la Confederación de Organizaciones de Selvicultores de España, el Gobierno de Cantabria, la Junta de Andalucía, el Principado de Asturias y la Xunta de Galicia.
La pretensión principal del ayuntamiento recurrente se centra en la inclusión de las especies E. nitens, E. globulus, E. carmaldunensis y todas las pertenecientes al género Eucalyptus, en el Catálogo Español de Especies Exóticas Invasoras. Solicita que la Administración General del Estado adopte las medidas administrativas que sean necesarias para llevarlo a efecto. El objetivo principal que persigue la entidad local es frenar el agotamiento y desertización del suelo y la amenaza que dicha especie supone para los ecosistemas. Una vez incluida la especie en el Catálogo, considera necesario adoptar medidas de carácter urgente a través de la correspondiente normativa autonómica, con el fin de paralizar nuevas plantaciones o eliminar las especies en determinados espacios.
Hasta llegar a la resolución impugnada, se destaca el Dictamen de fecha 1 de diciembre de 2017 del Comité Científico del Ministerio emitido a instancia del Subdirector de Medio Natural y en base al artículo 5.2 del RD 630/2013 por el que se regula el Catálogo español de especies exóticas invasoras, y su disposición adicional décima. La conclusión del dictamen es que se deben “incluir en el Catálogo Español de Especies Exóticas Invasoras a todas estas especies: Eucalyptus camaldulensis, E. globulus, E. gomphocephala, E. gunnii, E. nitens y E. sideroxylon, así como cualquier otra especie de este género cuyo destino sea la explotación forestal”. Asimismo, recomienda extremar la precaución con nuevas introducciones y plantaciones de Eucalyptus sp y, siempre que se observe naturalización de cualquier especie de este género en nuestro territorio, se recomienda un seguimiento local y llevar a cabo medidas de erradicación antes de que se produzca la invasión.
La otra cara de la moneda viene representada por el informe de la Dirección General de Desarrollo Rural y Política Forestal fechado el 5 de diciembre de 2017. A lo largo de su contenido no se considera que se haya acreditado el carácter invasor de las citadas especies. Insiste en la necesidad de lograr un equilibrio entre conservación y producción, y destaca el papel fundamental que en el desarrollo rural de la Cornisa Cantábrica representan las plantaciones de eucalipto Nitens. Explica el interés maderero de la especie forestal que aporta el 32% de madera a nivel nacional. Y, sobre todo, cuestiona el contenido del dictamen anteriormente citado a través de observaciones sobre las “bases científicas” que lo sustentan, recogiendo datos empíricos que demuestran la naturalización de varias especies de eucalipto en nuestro territorio, y poniendo en entredicho la metodología o los criterios de puntuación tomados en consideración para los análisis de riesgo.
La Administración demandada considera que el informe del Comité Científico no aporta evidencias claras y precisas. Puntualiza también que ninguna especie de eucalipto ha sido incluida en la lista de especies invasoras preocupantes para la UE de acuerdo con el Reglamento 1143/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de octubre de 2014.
Por su parte, la mayoría de las representaciones de las Comunidades Autónomas muestran su disconformidad con la petición del recurrente. Para ello, se basan en evidencias científicas o técnicas que rechazan la naturaleza invasora de la especie y apelan a la falta de consenso de la comunidad científica sobre el tema, entendiendo, en opinión del Gobierno de Cantabria, que los informes favorables a la catalogación carecen de rigor. La mayoría aportan informes respaldando su postura.
En el mismo sentido, la Confederación de Organizaciones de Selvicultores de España aporta un informe sobre el eucalipto, en concreto en Galicia, que examina aspectos concretos de la especie. Rechaza su naturaleza invasora y afirma que su expansión se debe a que se considera rentable y constituye una alternativa viable de inversión forestal.
A sensu contrario, el Informe de la Consejería del Gobierno de Canarias se muestra favorable a la inclusión en el Catálogo de las especies globulus y camaldulenisis y desfavorable al resto de especies. La actora aporta un informe favorable de la Junta de Extremadura, que no aprecia inconveniente en incluir en el Catálogo algunas de las especies. En esta misma estela, el informe del Colectivo A Rula, sobre el carácter invasor y pirofítico del eucalipto en Galicia, que se acompaña de datos aportados por la “Asociación para la defensa ecológica de Galiza”, datos que a su vez son rebatidos en otros informes.
Con carácter previo, los vicios procedimentales alegados por el ayuntamiento en orden a que la Dirección General no ha elaborado la memoria técnica justificativa con análisis de riesgos ni ha convocado a la Comisión para el estudio de esa memoria, son rechazados por el Tribunal.
Sobre el fondo del asunto, la Sala parte de la normativa aplicable al caso: La Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y Biodiversidad (artículos 3, capítulo III del Título III sobre regulación y control de especies exóticas invasoras) y el Decreto 630/2013 (artículos 2, 4 y 5). Puntualiza que el Comité actúa como órgano consultivo no vinculante. Y lo esencial para que la especie pueda ser incluida en el Catálogo es, a su juicio, la existencia de información científica y técnica de que el género eucalipto constituye una amenaza grave en los términos precisados en esta normativa.
Teniendo en cuenta la gran diversidad de criterios y las contradicciones existentes entre los informes aportados en el expediente administrativo, la Sala apunta a una clara falta de consenso dentro de la comunidad científica y a la ausencia de conclusiones determinantes que aconsejen la inclusión de la especie en el Catálogo. Es más, considera insuficiente el informe del Comité frente a la evidencia de los otros informes que rebaten las conclusiones a las que llega. Tampoco existe una base científica clara sobre las conclusiones de los trabajos tenidos en cuenta por el propio Comité en su dictamen. A ello se añade que en el ámbito de la UE no se ha adoptado una medida de esta naturaleza.
En definitiva, “no existe un criterio científico determinante para considerar el eucalipto como especie exótica invasora y para su inclusión en el Catálogo correspondiente. Las resoluciones dictadas han examinado cuidadosamente todos estos aspectos, adoptando una decisión que se considera plenamente conforme con el ordenamiento jurídico”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En el procedimiento constan diversos informes y dictámenes. El Comité Científico, órgano consultivo para la Administración, tanto de la Dirección General como de las Comunidades Autónomas, regulado en el art. 7 del RD 139/2011, emitido el 1 de diciembre de 2017, documento 11 del expediente, que se muestra favorable a la inclusión Se considera en el mismo que toda las especies del género afectan la diversidad en el medio transformado, y son transformadoras del mismo. Se alude a la naturalización de la especie E. Nitens sobre todo para la flora de Galicia, con cita de trabajos al respecto. Se refiere a la capacidad invasora y colonizadora de la misma y se considera que lo son a nivel mundial citando ejemplos, y en nuestro territorio se considera que tienen un comportamiento peligroso, con cita de diversos estudios sobre el tema. Entiende que la especie es invasora por su capacidad de dispersión, por el impacto de su presencia en hábitats naturales o semi-naturales.
En fin, entiende que existe un evidencia científica, y se recomienda incluir la especie nitens y extremar la precaución con cualquier otra especie del género cuyo destino sea la explotación forestal debido al alto riesgo de invasión. Se recomienda un seguimiento local para llevar a cabo medias de erradicación antes de que se produzca la invasión. El Comité actúa pues como órgano consultivo no vinculante.
Frente a esta opinión emitida por un organismo relevante sin duda ninguna puesto que la normativa específica le otorga función consultiva en esta materia, se aportan otros datos claramente contrarios a este criterio. En el informe de 5 de diciembre de la Subdirección General de Política Forestal, documento 12 del expediente con anexos a la misma, se llega a una conclusión diferente. En el mismo se examinan de manera precisa los artículos que tuvo en cuenta el comité en el informe emitido en 2012, aportando opinión precisa sobre cada uno de ellos y las bases científicas concretas. Se examinan los datos socioeconómicos, el impacto social y las consideraciones medioambientales del eucalipto, especie estrictamente regulada en la Ley de Montes, y en la Ley sobre Montes de Galicia. Se aportan datos sobre incendios forestales, y sobre la contribución de los eucaliptares para mitigar el cambio climático. Se refiere a la necesidad de equilibrar la conservación y producción y se alude a la planificación territorial existente sobre estas plantaciones. Aporta informe del Dr. Ceferino, y analiza el informe del Comité de 2017.
En este caso, se cuestiona el contenido del dictamen y se realizan observaciones sobre las “bases científicas” que sustentan el mismo, y se recogen datos empíricos que demuestran la naturalización de varias especies de eucalipto en nuestro territorio, no habiéndose podido demostrar el carácter invasor de estas especies. Se cuestiona que no se haya explicado la metodología ni criterios de puntuación tomados en consideración para los análisis de riesgo y se hacen una serie de comentarios, destacando que se reconoce en el informe que no se dispone de datos suficientes sobre determinadas especies como la E. gomphocephala, pero se incluye en la idea de su carácter invasor. Las conclusiones de este Informe resultan claras (…)”.
“(…) Como se ha explicado, el informe del Comité no es suficiente, frente a la evidencia de varios informes totalmente opuestos a las conclusiones que se recogen en el del Comité, órgano consultivo pero no vinculante. De hecho, el Informe de la Subdirección General, entre otros, rebaten los argumentos contenidos en el elaborado por el Comité, analizando los trabajos que toma como base, y cuestionando adecuadamente las conclusiones a que llega el mismo. No existe una base científica clara sobre las conclusiones de los trabajos tomados en consideración por el Comité, que no menciona sin embargo, la existencia de otros estudios en sentido claramente contrario. Por tanto, no puede considerarse suficientemente relevante y no es significativo de un criterio claramente asentado en la comunidad científica experta en la materia. Y como se ha dicho, no es un informe vinculante que determine la decisión a adoptar en cada caso. De hecho, el procedimiento requiere examinar los informes del solicitante, del Comité, y la audiencia a los directores de la comisión como se ha hecho (…)”.
Comentario de la Autora:
Se considera relevante el contenido de esta sentencia desde el momento en que se pronuncia sobre una cuestión esencial, cual es la inclusión del eucalipto en el Catálogo de especies exóticas invasoras. Una especie defendida y denostada al unísono, tal y como se desprende de la diversidad de criterios obrantes en los informes aportados en el expediente administrativo, que vienen a justificar la ausencia de un criterio científico uniforme.
Todos sabemos que la ciencia no es exacta pero en este caso la Sala otorga un menor peso al dictamen emitido por el Comité Científico del propio Ministerio demandado, lo cual no deja de llamar la atención. Tal y como hemos adelantado, el Comité considera que el eucalipto es una planta invasora y recomienda su inclusión en el Catálogo Español de Especies Exóticas Invasoras; lo que contradice la postura defendida por el Ministerio.
A tenor de lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto 630/2013, de 2 de agosto, se define especie exótica invasora como la “especie exótica que se introduce o establece en un ecosistema o hábitat natural o seminatural, y que es un agente de cambio y amenaza para la diversidad biológica nativa, ya sea por su comportamiento invasor o por el riesgo de contaminación genética”. Su inclusión en el Catálogo precisa de unos informes determinantes que, en opinión de la Sala, no han sido aportados por el recurrente. Es más, otorga una mayor fiabilidad a los que respaldan la postura de su no inclusión en el Catálogo por sustentarse en “criterios técnicos y científicos de considerable relevancia”.
En definitiva, el alcance y contenido de los informes y estudios científicos, lejos de aportar cierta uniformidad, siembran discordia y provocan conflictos de intereses.
Enlace web: Sentencia STSJ M 12324/2020 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 30 de octubre de 2020.
