Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 1 de abril de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: José Daniel Sanz Heredero)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 4607/2015 – ECLI:ES:TSJM:2015:4607
Temas Clave: Ayuntamientos; Contaminación acústica; Instrumentos de planificación; Libertad de establecimiento; Ruidos; Urbanismo
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo interpuesto por varias asociaciones de hostelería de Madrid contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 26 de septiembre de 2012, por el que se aprueba la Normativa del Plan Zonal Específico de la Zona de Protección Acústica Especial del Distrito Central, elaborado de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido.
En concreto, fundamentalmente, este Plan Zonal concierne al control acústico de las actividades de hostelería desarrolladas en la zona, sin afectar a otros emisores como el propio tráfico rodado, siendo éste, precisamente uno de los argumentos de los recurrentes a fin de fundamentar su solicitud de nulidad.
La sentencia analizada, antes de proceder a examinar los concretos motivos del recurso, efectúa una completa elucidación acerca de la naturaleza de esta clase de instrumentos -F. 3º y 6º-, del marco jurídico del ruido -F. 4º- o de la distribución competencial entre administraciones en la materia -F. 5º-.
A continuación la Sala entra a enjuiciar los distintos motivos aducidos por las entidades recurrentes, de los cuales caben destacar los siguientes que resultan desestimados:
-Se aduce, en primer lugar, que el Plan Zonal no se dirige al control de las emisiones acústicas reales y reconocidas -en referencia, fundamentalmente, a las emisiones de ruido provenientes del tráfico rodado-, sino que se centra exclusivamente en las actividades de hostelería. No obstante, la Sala desestima este concreto motivo al entender que las actividades de ocio nocturno contribuyen, precisamente, a incrementar el tráfico rodado. De esta manera, a juicio de la Sala, no es condición indispensable que los emisores acústicos contra los cuales se establecen las medidas superen los valores máximos de ruido permitidos, si, por el contrario, influyen en otros emisores que, esta vez sí, contribuyen a la superación de los niveles máximos que justifican la aprobación del Plan -F. 8º y 13º-.
-También se plantea por los recurrentes que el Plan Zonal, al imponer restricciones horarias exclusivamente a la actividad de ocio, sin alcanzar a otras actividades, infringe el artículo 25.4 de la Ley 37/2003. La Sala no encuentra motivos para estimar tal motivo de nulidad, advirtiendo la competencia del Ayuntamiento, una vez constatada la parquedad de la normativa a la hora de proceder a la distribución competencial en materia de ruidos, a imponer medidas de intervención dirigidas a un único sector o actividad.
-Se argumenta por los recurrentes que el Plan Zonal afecta a la libertad de empresa, al imponer restricciones a la implantación de actividades de ocio en el ámbito del Plan recurrido. No obstante, tal motivo de impugnación es desestimado basándose en la posibilidad reconocida en el derecho comunitario y nacional de introducir medidas que obstaculizan tal derecho de libertad de establecimiento siempre que se encuentren justificadas por razones de protección de la salud y la vida de las personas o la protección del medio ambiente -F. 15º-.
Al margen de la existencia de otros motivos de impugnación que resultan desestimados, no obstante la Sala sí que decreta la anulación de determinados preceptos de la normativa del Plan Zonal recurrido, bien aceptando alguno de los motivos sustentadores del recurso, bien introduciendo nuevos motivos susceptibles de fundar el recurso, no tenidos en cuenta por las partes, en uso de la prerrogativa reconocida en el artículo 33.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Así:
-La solicitud de nulidad de determinados preceptos de la normativa del Plan Zonal que disponen la necesidad de que las actividades nuevas deban disponer, con carácter exclusivo, de un número de plazas de aparcamiento igual al 10% de su aforo en un radio máximo de 200 metros de su ubicación. La Sala estima este motivo del recurso anulando dichos preceptos, al entender que no existe correlación alguna entre esta medida y la reducción del impacto acústico de la actividad. Pues, al fin y al cabo, no se aprecia que diferencia puede haber que entre los usuarios de las actividades de ocio estacionen en un aparcamiento del titular del establecimiento o en otro ajeno a dicho titular.
-Se decreta también la nulidad de determinados preceptos del Plan Zonal, esta vez por motivos introducidos por la propia Sala en uso del citado artículo 33.2 de Ley 29/1998, que prevén un procedimiento autorizatorio distinto si las actividades se desarrollan en edificios de uso exclusivo residencial o no.
Pues bien, la Sala, a este respecto, estima incorrecta tal diferenciación.
-Por último, queda el análisis del último de los motivos, también introducido en virtud del mencionado artículo 33.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que concierne a la posibilidad prevista en la normativa recurrida de implantar medidas conducentes a reducir el horario de cierre sin sujeción al procedimiento contemplado en el artículo 25 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido. Tal posibilidad se anula por el Tribunal, al no hallarse amparada en el artículo 23 de la Ley 17/1997, de 4 de julio, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, ni en el artículo 6.2 de la Orden número 1562/1998, de 23 de octubre, de la Consejería de Presidencia de la Comunidad de Madrid.
Destacamos los siguientes extractos:
“Por tanto, en relación con el control del ruido ambiental corresponde al Estado la función de aprobar la legislación básica y establecer la coordinación general de aquellos aspectos de la contaminación acústica relacionados con la protección de la salud, siendo admisibles los desarrollos autonómicos que, respetando la Ley estatal, impongan un nivel de protección más elevado, que complemente o refuerce la misma.
No obstante, la propia Ley excepciona de este esquema de distribución competencial, centrado en el binomio bases-desarrollo, determinadas materias en la misma reguladas y que considera que forman parte de la exclusiva competencia estatal por integrarse en títulos materiales diferentes de los referidos.
Respetando estas condiciones, las Comunidades Autónomas podrán completar los mecanismos de evaluación y control que para reducir el ruido se prevén en la norma, establecer condiciones y estándares de emisión más severos para las actividades radicadas en su ámbito territorial, así como colaborar con el Estado en la realización de estas funciones cuando las mismas se proyecten sobre infraestructuras de titularidad estatal o interés público.
Por lo que se refiere a las atribuciones que puedan asumir las entidades locales, la LR es sumamente parca al respecto, por lo que, en esta materia, cobra especial relevancia la legislación que para el desarrollo de la Ley estatal elaboren las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus potestades, la cual deberá respetar la autonomía constitucionalmente garantizada a las mismas, así como la consideración que el legislador básico de régimen local de la materia sobre la que recaen, la protección ambiental, como una de aquéllas en las que estas corporaciones han de participar necesariamente por afectar al círculo de sus intereses propios.
[…]
En todo caso, debe tenerse presente que las entidades municipales siguen reteniendo la importante competencia del control de los establecimientos y actividades clasificados como molestos a través del otorgamiento de la licencia de funcionamiento de las mismas, así como de la supervisión posterior de éstas a efectos de determinar el cumplimiento de las medidas correctoras impuestas y la de someterlas a una mejor tecnología que se revele más eficaz en cada caso”.
“Es cierto, como hemos dicho, que el factor o fuente que más contribuye a incrementar el ruido es el tráfico rodado, pero no puede olvidarse que, a su vez, dicho tráfico rodado se incrementa con motivo o con ocasión del ocio nocturno. Si así no fuera no se produciría las diferencias de niveles de ruido obtenidas en las mediciones acústicas realizadas entre los días no afectados por el ocio nocturno y los días en los que sí existe dicho fenómeno. Diferencias que llegan a alcanzar hasta 10 dB.
[…]
Constatada la causalidad existente entre la actividad de ocio nocturno y el incremento de la contaminación acústica, como ya hemos señalado, es lógico que, entre otras, las medidas correctoras a adoptar tiendan a paliar o disminuir el impacto que aquélla actividad de ocio produce en la contaminación acústica. La adopción de este tipo de medidas es perfectamente compatible con el previo cumplimiento por los locales de ocio de los valores límites a ellos aplicables. Esto es, la adopción de medidas correctoras no precisa de la previa constatación de la superación de los valores límites por parte de los emisores acústicos (aquí, locales de ocio), como erróneamente, a juicio de la Sala, parecen entender los recurrentes”.
“Pues bien, como ya hemos dicho en el punto quinto de la presente fundamentación jurídica, la LR resulta ser un tanto parca a la hora de determinar las competencias de las Administraciones municipales, al remitirse, en primer lugar, a lo que disponga la legislación autonómica, y en defecto de la misma, cuando el ámbito territorial del mapa de ruido de que se trate no exceda del término municipal.
En el ámbito del legislador autonómico madrileño, ya hemos señalado también ( punto cuarto de la presente fundamentación jurídica), que el artículo 1 del Decreto 55/2012, de 15 de marzo, del Consejo de Gobierno dispuso la derogación del Decreto 78/1999, de 27 de mayo, por el que se regulaba el régimen de protección contra la contaminación acústica en la Comunidad de Madrid. Y por su parte, el artículo 2 de aquél Decreto también dispuso que el régimen jurídico en la materia de protección contra la contaminación acústica en la Comunidad de Madrid “será el definido por la legislación estatal”. Así las cosas, no existiendo, por tanto, en el ámbito de la Comunidad autonómica madrileña, por propia decisión de la misma, desarrollo de las bases contenidas en la LR, deberemos estar, por tanto, al concreto ámbito territorial del mapa del ruido para determinar la Administración pública competente.
En el caso concreto, es claro que el ámbito territorial de la ZPAE no excede del término del municipio de Madrid […].
Por tanto, en principio, corresponde a la Administración municipal, aquí Ayuntamiento de Madrid, la declaración de un área como zona de protección acústica especial, la elaboración, aprobación y ejecución del correspondiente plan zonal específico, la declaración de un área acústica como zona de situación acústica especial, así como la adopción y ejecución de las medidas correctoras específicas”.
“Como octavo motivo de impugnación se alude a que “La Declaración de Zona de Protección Acústica Especial y Plan Zonal Específico del Distrito Centro vulnera lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución Española, en relación con su Artículo 33.3 y con su artículo 38. Así como vulnera lo dispuesto en la Ley 25/2009”. En concreto, los recurrentes señalan que dichos preceptos son vulnerados por los artículos 8.1, 8.2, 8.3, 8.4, 8.5, 8.9 y 8.9 de la Normativa, “pues no es admisible en derecho la prohibición de la implantación de un tipo de empresa legal. Podrá requerírsele determinados requisitos legales, pero no puede prohibirse su instalación con carácter genérico. Es una discriminación inadmisible”. A lo que posteriormente añade también el artículo 8.10.
Pues bien, sigue insistiendo los recurrentes en razonamientos ya expuestos con ocasión de la fundamentación de anteriores motivos de impugnación, y que ya han merecido nuestra respuesta desestimatoria.
Bástenos aquí recordar que, tanto desde la perspectiva del derecho comunitario como del derecho interno, resultan admisibles, en principio, la adopción de medidas nacionales que puedan obstaculizar el comercio siempre que se encuentren justificadas por razones de protección de la salud y la vida de las personas, o por la protección imperativa del medio ambiente. La cuestión nuclear, por tanto, no es si las medidas como las adoptadas en la Normativa aquí impugnada resultan o no admisibles en nuestro ordenamiento jurídico (y a ello se ha limitado, en buena parte, el escrito de demanda). Lo esencial y transcendental, por el contrario, es si las medidas cuestionadas aparecen justificadas, resultan ser idóneas y son conformes con el principio de proporcionalidad”.
Comentario del Autor:
Al margen del análisis de los concretos motivos de nulidad planteados por los recurrentes, o introducidos en el debate procesal por el propio Tribunal, la sentencia objeto de examen recoge una buena síntesis de lo que supone la normativa de ruido y su interacción con otras normativas sectoriales o principios del derecho de origen constitucional o comunitario, con especial incidencia en lo que afecta a la distribución competencial en la materia. Además, constituye un buen ejemplo del alcance de las competencias municipales en la materia en un campo, como el control de la contaminación acústica, en el que las potestades públicas deben manejarse en difícil equilibrio entre los diversos intereses que concurren en la materia: libertad de empresa y del derecho al descanso o la inviolabilidad del domicilio de los residentes.
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