Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 3 de febrero de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Francisco Javier Canabal Conejos)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 62/2017 – ECLI:ES:TSJM:2017:62
Temas Clave: Clasificación de suelos; Instrumentos de planificación; Planeamiento urbanístico; Suelos; Urbanismo
Resumen:
La Sala analiza el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la asociación ecologista ECOLOGISTAS EN ACCIÓN MADRID-AEDENAT contra el Acuerdo de 26 de marzo de 2015 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Pedrezuela.
Antes de analizar los concretos motivos que sustentan el recurso, conviene advertir que el municipio de Pedrezuela cuenta con aproximadamente 5.000 habitantes (con un fuerte crecimiento demográfico en los últimos quince años), ubicándose a unos 50 kilómetros de la capital.
En lo que se refiere a los motivos de nulidad, vamos a centrarnos en los siguientes:
-En primer lugar, aduce la asociación recurrente que existe una indebida justificación de las propuestas del plan, al promover un crecimiento de hasta 1.098 viviendas en suelo urbanizable sectorizado, y de 2.000 viviendas en el urbanizable no sectorizado. Tales planteamientos urbanísticos constituirían, a su entender, una vulneración del principio de sostenibilidad del desarrollo territorial y urbano.
-En segundo lugar, se solicita la nulidad del plan al haberse efectuado una inadecuada consideración de alternativas de desarrollo urbanístico en su tramitación y evaluación ambiental.
-Por último, me centro en la petición de nulidad basada en la falta de acreditación de disponibilidad de recursos hídricos para satisfacer las necesidades del nuevo modelo territorial recogido en el Plan urbanístico (artículo 25.4 del texto refundido de la Ley de Aguas -Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio-, y la normativa de suelo estatal). A todo ello se sumaría la falta de acreditación de la viabilidad y sostenibilidad económica del desarrollo del Plan.
Vamos a analizar a continuación uno a uno los motivos de impugnación seleccionados, dado su interés para la comprensión del proceso analizado y sus repercusiones.
A) En lo que concierne a una indebida justificación de las propuestas del plan, en relación a la cantidad de suelo urbanizable que plantea un crecimiento exponencial de la población del municipio a futuro.
A fin de justificar su petición de nulidad, la asociación recurrente acompaña un Informe que subraya la desproporción entre el modelo urbano y poblacional existente con el propuesto, lo que a su juicio provoca un modelo ambientalmente, económicamente y socialmente insostenible.
La Sala, a fin de resolver este primer motivo, analiza de forma amplia los principios del desarrollo urbano sostenible. A tal fin, cita el Proyecto de documento final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (hábitat III), y la jurisprudencia del Tribunal Supremo más reciente acerca de los nuevos principios contenidos en la legislación estatal de suelo de 2007 sobre la materia, y que sintetiza en unos criterios básicos de utilización racional del suelo, concluyendo que la ocupación del suelo debe ser eficiente, los usos deben combinarse de forma funcional, etc. Características todas ellas que definen el modelo de ciudad compacta.
Finalmente, tras analizar la Memoria del Plan recurrido, concluye que su contenido resulta insuficiente a fin de sostener que el Plan General cumpla con los principios antedichos, estimando el recurso contencioso-administrativo al respecto de este primer motivo.
B) En lo referente a la inadecuada consideración de alternativas de desarrollo urbanístico, teniendo en cuenta los fines y objetivos que se derivan de la evaluación ambiental estratégica.
A fin de desarrollar este motivo, la asociación ecologista indica que la Memoria del Plan no realiza ninguna mención ni razonamiento acerca de las distintas alternativas de planeamiento consideradas. La Sala también estima este motivo, considerando que no se han analizado alternativas reales, más allá del propio modelo aprobado.
C) Queda por último analizar las alegaciones vertidas sobre la falta de acreditación de la disponibilidad de recursos hídricos suficientes y la ausencia de acreditación de la viabilidad y sostenibilidad económica del Plan.
En lo que se refiere sobre el Informe de disponibilidad de recursos hídricos, la Sala constata su existencia, pero también resalta que éste no ha evaluado la viabilidad del suministro de agua para superficie verde (42.588 metros cuadrados), ni las necesidades que se derivarán de la superficie industrial planteada ni de las actividades que en el mismo se desarrollarán. De esta manera el Tribunal concluye que no puede dar por estimado o existente dicho Informe.
A la misma decisión estimatoria llega la Sala cuando analiza la pretensión de la recurrente relativa a la ausencia de Informe de sostenibilidad económica. Así, entiende que dicho Informe se ha elaborado y adjuntado al Plan, pero también que no cumple con el contenido mínimo con el que es configurado en la legislación de suelo estatal y en la jurisprudencia interpretativa sobre su alcance.
En definitiva, la Sala, acogiendo estos y otros motivos, acaba estimando el recurso contencioso-administrativo, declarando la nulidad del Plan Municipal de Pedrezuela.
Destacamos los siguientes extractos:
“La realización efectiva del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible y los derechos y deberes enunciados en el título I, la Ley de 2008, se consigue mediante la definición de unos criterios básicos de utilización del suelo (art. 10), que son otros tantos mandatos dirigidos a las administraciones públicas y, en particular, a las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística.
En síntesis:
a) Frente a la presunción favorable al suelo urbanizable de la Ley de 1998, se trata ahora de controlar los nuevos desarrollos urbanos, que deberán estar justificados. Únicamente se deberá urbanizar “el suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen”, preservando el resto del suelo rural (art. 10.a).
b) Se debe destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para el residencial, con una reserva mínima del 30% de la edificabilidad residencial a viviendas sujetas a un régimen de protección pública (art. 10.b).
c) Los usos se deben ordenar respetando los principios de accesibilidad universal igualdad entre hombres y mujeres, movilidad, eficiencia energética, garantía del suministro de agua, prevención de riesgos naturales y accidentes graves y protección contra la contaminación (art. 10.c)”.
Por lo tanto, la cuestión no puede quedar vinculada con carácter exclusivo a meras presunciones de crecimiento vegetativo de la población de un determinado municipio, máxime si tenemos en cuenta las innumerables variables que en la fórmula pueden introducirse, tales como la inmigración o el crecimiento económico de la zona, sino que debe ser analizada atendiendo a un estudio pormenorizado del Plan que determine si el modelo propuesto es compatible con dicho desarrollo.
[…]
En suma, si, como dijimos al principio, la ocupación del suelo debe ser eficiente, los usos deben combinarse de forma funcional e implantarse realmente, cumplir una función social y asegurar un resultado equilibrado, con los datos que hemos ido esbozando resulta notoriamente insuficiente la memoria como para poder sostener que el nuevo Plan General cumple con dicho principio y por ello se estimará el motivo”.
“En el siguiente de los motivos, se insta la nulidad de pleno derecho del Plan por la inadecuada consideración de alternativas de desarrollo urbanístico en su tramitación y evaluación ambiental. Señala que la Memoria no realiza ninguna mención ni razonamiento acerca de las distintas alternativas de planeamiento consideradas. Indica que se ha limitado a una mera descripción o reseña de la alternativa cero sin ni siquiera presentarse como alternativa y sin plantear modelo territorial alternativo alguno.
Tanto la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, como la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente, imponen la sujeción del Plan impugnado en la instancia a su evaluación ambiental. Es decir, a la conocida como evaluación ambiental estratégica.
El procedimiento de EAE es independiente de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos, tal y como se deduce de la Ley de Suelo, 8/2007, de 28 de mayo, y su Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, (TRLS08), que en su artículo 15.1 ha establecido que “los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso”.
[…]
Ya hemos recogido la información que el Plan nos da al respecto y de la misma podemos alcanzar la siguiente conclusión: la existencia de terrenos alrededor del casco de Pastizal y erial a pastos sobre superficies tipo piedemonte y Pastizal y erial a pastos sobre depresiones interiores posibilita el crecimiento en mancha de aceite del casco urbano: la existencia de la autovía A-l posibilita el desarrollo de la industria en el municipio. Sobre tales premisas se asientan las tres alternativas, incluida la cero, y las dos que se enfrentan resultan tener parámetros y soluciones prácticamente idénticas. Podemos decir que no hay alternativas reales sino definición en búsqueda de un objetivo o finalidad a cumplir. El motivo, pues se estima”.
“En el siguiente de los motivos, se insta la nulidad de pleno derecho del Plan por falta de acreditación de la disponibilidad de recursos hídricos para satisfacer las necesidades del nuevo modelo territorial. Aduce la infracción de los artículos 25.4 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio y 15.3 de la Ley 8/2007 por error en la emisión del informe emitido por la Confederación en relación con la falta de previsión del incremento asociado al crecimiento del suelo urbano consolidado.
[…]
En el supuesto de autos el informe existe, es de fecha 28 de noviembre de 2013, y además, es favorable con condicionantes. No obstante ello, la Asociación recurrente disiente de la validez del mismo al haberse emitido considerando exclusivamente el incremento de 1091 viviendas sin tener en cuenta los solares vacantes en suelo urbano consolidado ni las previsiones de construcción en suelo urbanizable no sectorizado…
Así, tiene razón la pericial de la parte recurrente cuando afirma en su informe que no está evaluando la viabilidad del suministro de agua para superficie verde, que cifra en 42.558 m, derivada del mínimo legal de cesión de zona verde local en las zonas residenciales y tampoco se tiene en consideración el suelo industrial ni las actividades a desarrollar sobre el mismo por lo que no podemos dar por emitido o existente un informe favorable en relación con todos los elementos determinantes del planeamiento propuesto”.
“En relación con la viabilidad económica del Plan ya nos hemos pronunciado. En relación con el informe o memoria de sostenibilidad económica, debemos saber que éste debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ese sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística ( SSTS de 13 de abril de 2016, casación 3053/2014 , y 30 de marzo de 2015, casación 1587/2013 ).
[…]
Ninguna de estas obligaciones son tenidas en cuenta en el informe de sostenibilidad que se limita a realizar un balance fiscal alejado de conceptos particulares pero fundamentales para el desarrollo del Plan General desde la perspectiva de las obligaciones económicas que para el consistorio conlleva su ejecución. El motivo, pues, se estima igualmente”.
Comentario del Autor:
Continuamos haciendo mención en esta REVISTA a un nuevo caso de anulación de un Plan General de Ordenación Urbana por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa. Fenómeno que ya hemos advertido en reiteradas ocasiones en los últimos tiempos, llegándose incluso a publicar un reciente artículo sobre la materia, bajo el revelador título de “Más de 90 planes de urbanismo anulados judicialmente por no justificar la disponibilidad de recursos hídricos”.
En el caso que nos ocupa, los motivos que sustentan la nulidad son variados, pero parece conveniente detenerse sobre el primero de los indicados en el Resumen. Esto es, la previsión de un crecimiento del municipio con vulneración del principio de sostenibilidad del desarrollo territorial y urbano.
A este respecto, es bien sabido el cambio de paradigma que para el urbanismo español constituyó la legislación de suelo estatal de 2007, coincidiendo además con el brusco cambio del ciclo inmobiliario, cuyas consecuencias económicas aún no hemos asumido. En esta norma, luego recogida evidentemente en los posteriores textos refundidos, se acogen los postulados del urbanismo sostenible, que proclama al modelo de ciudad compacta como el ideal para conseguir los objetivos que de tales axiomas se persiguen, ya sea en la esfera ambiental, social, económica, etc.
Tales postulados se acogían, por otra parte, con un claro carácter orientativo o programático, con escaso valor normativo a priori. Todo ello en consonancia con el propio origen de estos principios de desarrollo urbano sostenible, contenidos en el denominado soft law comunitario fundamentalmente. Por ello, no eran pocas las dudas, razonables en este caso, que se vertían sobre la inclusión de estos principios, cuestionándose la verdadera y real efectividad de los mismos, una vez puestos negro sobre blanco en los planeamientos urbanísticos que fueran aprobándose paulatinamente.
Pues bien, a tenor de esta clase de pronunciamientos como el analizado, cada vez más habituales, se denota como dichos principios de desarrollo sostenible han sido adoptados por los tribunales con un valor que va más allá del puramente orientativo, sustentando en ocasiones la anulación de un determinado instrumento urbanístico, al constatar que los crecimientos y desarrollos urbanos que se plantean contradicen tal modelo de ciudad sostenible.
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