Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 7 de diciembre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Ponente: Maria Carmen Frigola Castillon)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili (acreditada a contratada doctora por ANECA) e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STSJ BAL 956/2016 – ECLI:ES:TSJBAL:2016:956
Temas Clave: Administración municipal; naturaleza del Catálogo de caminos; competencias locales; titularidad
Resumen:
Esta sentencia resuelve recurso de apelación contra la sentencia que resolvía recurso contencioso administrativo que desestimaba los recursos acumulados contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Banyalbufar de 29 de julio de 2009 por el que se aprobó definitivamente el Catálogo de caminos del término municipal de Banyalbufar, en particular respecto de los caminos números 10 (Camí de Sa Costa/Es Rafal), 18 (Camí Antic de Planícia) y 23 (Camí Nou de Planícia). Esta sentencia entendía que el acto administrativo impugnado no incurre en infracción de ordenamiento jurídico. Esta analizó la naturaleza jurídica de caminos.
Los recurrentes en apelación consideran que se ha incurrido en error ya que se ha usado para unos fines distintos a los previstos en la normativa, puesto que consideran que se ha declarado sobre la titularidad de los caminos cuando esta cuestión solo puede dilucidarse en el ámbito jurisdiccional civil.
El tribunal analiza las cuestiones y teniendo en cuenta la sentencia firme en derecho dictada por la jurisdicción civil que declaró los caminos a debate de titularidad pública, desestima el recurso. La cuestión de la titularidad dominical ha sido resuelta por la jurisdicción civil y es cosa juzgada. Asimismo es completamente ajena al ámbito contencioso. Por este motivo el Tribunal se ciñe a analizar la naturaleza jurídica del Catálogo de caminos de Banyalúbar, llegando a la conclusión, tras el análisis normativo, que un catálogo de caminos “es un registro que forma parte del Inventario Municipal de Bienes y Derechos que tiene como finalidad servir de instrumento para el conocimiento y la protección de bienes y derechos de la Corporación Local.”
Destacamos los siguientes extractos:
“A fecha actual es una realidad que la sentencia no 42/2015 de 4 de mayo del Juzgado de Primera Instancia no 5 que declaró esos caminos de titularidad pública, es firme en derecho, al haber sido confirmada por Sentencia no 39/2016 de la Audiencia Provincial de 17 de febrero pasado. Por lo tanto, la cuestión de la titularidad dominical, que es completamente ajena al ámbito contencioso y propia y perteneciente a la jurisdicción civil ordinaria, ha sido ya resuelta por aquella, y es cosa juzgada.
En lo que aquí nos atañe y corresponde, y es objeto de revisión en la jurisdicción contenciosa, esto es, el Acuerdo que aprobó el Catálogo de caminos de Banyalbúfar, como bien indica la sentencia apelada permite analizar la naturaleza jurídica de dicho Catálogo y si el procedimiento seguido para su aprobación se ajusta o no a derecho. Y nada más.
Según el art. 25.2.d) in fine de la Ley 7/1985 de 2 de abril Básica de Régimen Local, en la redacción anterior a la ley 27/2013 aplicable por la fecha de aprobación del Catálogo de caminos, los Municipios tienen competencias para la conservación de caminos y vías rurales, implicando intrínsecamente toda conservación la regulación del uso de aquello que se tiene la competencia para conservar, mediante actos de tutela y defensa.
Y el artículo 86 del TRRL establece que “Las Entidades locales están obligadas a formar inventario valorado de todos los bienes y derechos que les pertenecen, del que se remitirá copia a las Administraciones del Estado y de la Comunidad Autónoma y que se rectificará anualmente, comprobándose siempre que se renueve la Corporación” Y matiza el artículo 17 del reglamento de Bienes de las Entidades Locales “cualquiera que sea su naturaleza o forma de adquisición (…)” Y el artículo 32 apartado 1o de la ley 33/2003 de la Ley de patrimonio señala “Las Administraciones públicas están obligadas a inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio, haciendo constar, con el suficiente detalle, las menciones necesarias para su identificación y las que resulten precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están siendo dedicados.” Y el apartado 4o de ese mismo artículo dispone “El inventario patrimonial de las comunidades autónomas, entidades locales y entidades de Derecho público vinculadas o dependientes de ellas incluirá, al menos, los bienes inmuebles y los derechos reales sobre los mismos”.
Por lo tanto el Catálogo de caminos es un registro que forma parte del Inventario Municipal de Bienes y Derechos que tiene como finalidad servir de instrumento para el conocimiento y la protección de bienes y derechos de la Corporación Local. Y como ya señalo la Sentencia del TS de 9 de junio de 1978 el Catálogo “es un mero registro administrativo que por sí sólo ni prueba, ni crea, ni constituye derecho alguno a favor de la Corporación”. A efectos dominicales la inclusión en el mismo no sirve de título jurídico suficiente como para transformar en dominio público terrenos o caminos que sean de propiedad privada, ni a la inversa, y así lo declara la Sentencia del TS de 10 de marzo de 2009 (Recurso de casación 6257/2006 ) porque como ya se ha dicho, corresponde la definitiva determinación de si un bien es de titularidad pública o privada, al orden jurisdiccional civil, que en este caso ya se ha pronunciado con total y perfecta claridad.
Sentada esa premisa, la Sala concuerda los razonamientos de la sentencia de instancia respecto a que el Catálogo de caminos, no es un catálogo de los contemplados en la normativa urbanística, ni del ámbito del patrimonio histórico artístico, por lo que la confección del mismo no ha de seguir la tramitación prevista para aquellos instrumentos correspondientes a aquellos concretos ámbitos. Y como la sentencia concluye que el procedimiento seguido, a tenor del régimen jurídico que define como instrumento de investigación patrimonial, se ha llevado a cabo con la participación de los vecinos y propietarios de las fincas afectadas por los caminos, y además se han cumplido las previsiones del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales y de la LRJyPAC debemos concordar que el procedimiento administrativo seguido para su confección es el correcto y ha de desestimarse la pretensión de la apelación de anular el Catálogo por supuestos defectos procedimentales.
Y en cuanto a la recomendación que la sentencia hace de que se incluya la advertencia en el Catálogo de que se trata simplemente de un registro que no determina titularidad alguna, como ya indica la sentencia expresamente, es una reflexión a modo de óbiter dicta, y desde luego es acorde a la naturaleza jurídica de ese instrumento que previamente ya ha definido.
Comentario de la autora:
Esta sentencia nos recuerda que el catálogo de caminos no determina ninguna titularidad, tan solo es un registro que forma parte del Inventario municipal de bienes y derechos cuya función es conocer, en este caso, cuales son los caminos que existen en el municipio en cuestión. A mi modo de ver es muy importante que los municipios elaboren estos catálogos, ya que el correcto mantenimiento de los caminos, sean de titularidad pública o privada, son de enorme importancia para la protección del medio ambiente. El catálogo es un instrumento que permite identificarlos con el fin también de conocer su estado, realizar las actuaciones oportunas o, en su caso, exigirlas. Esta sentencia nos da luces sobre la naturaleza de este tipo de catálogos, esclarece dudas que pudieran haber al respecto e indica cuál es el procedimiento a seguir para llevarlos a cabo.
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