Sentencia 484/2022 del Pleno del Tribunal Constitucional de Portugal, de 13 de julio de 2022 (Ponente: Assunção Raimundo)
Autora: Amparo Sereno. Investigadora del Observare (UAL) y profesora en el “Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Lisboa” (ISCAL)
Fuente: Proceso nº 48/21, 13 de julio de 2022, Tribunal Constitucional
Palabras clave: Mar. Espacio marítimo. “Región Autónoma”. Azores. Madeira. “Zona adyacente”. Mar territorial. Zona Económica Exclusiva (ZEE). Plataforma continental (PC). Dominio público marítimo. Soberanía nacional.
Resumen:
La Ley n.º 1/2021, de 11 de enero modificó, por primera vez, la Ley n.º 17/2014, de 10 de abril (que establece las bases de la política de ordenación y de gestión del espacio marítimo nacional), transfiriendo a los Azores e a la Madeira competencias de la Administración Central en la Zona Económica Exclusiva (ZEE) y en la Plataforma Continental (PC). Esta ley tuvo como iniciativa una propuesta de la “Región Autónoma de los Azores” (RAA), al abrigo del artículo 167º 1 de la Constitución Portuguesa, que permite a las Assembleias Legislativas (o Parlamentos) de las dos únicas regiones portuguesas con autonomía legislativa (Azores y Madeira) presentar proposiciones de ley en el Parlamento nacional (Assembleia da República). Tras un largo y controvertido procedimiento de aprobación en el referido Parlamento – em que diputados de diferentes grupos parlamentares votaron contra o se abstuvieron por considerar inconstitucional algunos preceptos de la proposición de ley – la misma fue vetada, en agosto de 2020, por el Presidente de la República (PR), y – aunque no la envió al Tribunal Constitucional, como permiten los artículos 134ºg e 278º 3 de la Constitución Portuguesa – pidió a los diputados una revisión de la propuesta en que quedase claro que se respetaba el principio de la integridad de la soberanía nacional en la gestión del espacio marítimo portugués. Es decir, aplicó el denominado “veto político” (con base en el artículo 136º1 de la Constitución Portuguesa) en lugar del “veto jurídico” – que se hubiera producido si el PR hubiese optado por enviar la propuesta para el TC.
Dando seguimiento al denominado “veto político” del Presidente de la República (PR), los diputados presentaron una nueva propuesta con la intención de responder a las dudas suscitadas por el PR y previamente referidas. El 2 de octubre de 2020, la misma fue aprobada em votación final general por mayoría – apenas 10 de los 230 diputados con asiento en el Parlamento portugués votaron contra, aunque también hubo una amplia abstención – y, finalmente, en 14 de noviembre de 2020, fue promulgada por el PR y enviada para publicación al “Diário da República” (homólogo al BOE). Así la ley 1/2021, de 11 de enero, entró en vigor el 12 de enero de 2021.
Sin embargo, este conturbado procedimiento legislativo no aquí su “punto final”, ya que un grupo de diputados recorrió la ley ante el TC, al abrigo de la denominada fiscalización sucesiva prevista en el artículo 281º 2 f) de la Constitución Portuguesa, alegando que la misma violaba la prohibición constitucional de que las Regiones Autónomas legislen sobre materias reservadas al Estado. Concretamente las normas constantes del nº 3 del artículo 8º y del artículo 31º-A – y, por su relación con la misma, el n.º 1 do artículo 8.º in fine – de la Ley n.º 1/2021, de 11 de enero.
Finalmente, el 22 de julio del 2022, el TC sentenció la efectiva inconstitucionalidad del nº 3 del artículo 8º y del artículo 31º-A de la Ley n.º 1/2021, de 11 de janeiro, pero no del n.º 1 do artículo 8.º in fine (como también pretendían los recurrentes). Los principales argumentos esgrimidos por el TC para fundamentar su sentencia fueron los siguientes: primero, la violación del artículo 84º de la Constitución portuguesa que establece que tanto el mar territorial como la Plataforma Continental son dominio público del Estado y no de las Regiones Autónomas y que éstas no pueden afectar la integridad de la soberanía nacional (222º 3 de la Constitución portuguesa); segundo, la violación del artículo 165.º, n.º 1, línea v) e 227.º, n.º 1, línea a), también de la Constitución portuguesa, que establecen como siendo una competencia legislativa exclusiva del Parlamento nacional la definición y el régimen de los bienes del dominio público y que, por lo tanto, las Regiones Autónomas sólo pueden legislar, en el ámbito regional, en materias enunciadas en los respectivos estatutos político-administrativos y que no estén reservadas a los órganos de soberanía. O sea, en este caso, al Parlamento portugués.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Não é esta a primeira vez que o Tribunal Constitucional é chamado a pronunciar-se sobre a matéria relativa ao ordenamento e gestão do espaço marítimo nacional, tal como definido na Lei n.º 17/2014, de 10 de abril, Lei de Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional (LBOGEM)…. no citado Acórdão n.º 136/2016, justifica-se que tal aresto, e bem assim a jurisprudência constitucional anterior nele acolhida, com destaque para o Acórdão n.º 315/2014, constitua o ponto de partida e uma referência fundamental relativamente aos núcleos problemáticos a considerar necessariamente e que se encontra subjacente à análise a que se irá proceder:
i) O enquadramento jurídico-constitucional do espaço marítimo nacional;
ii) A integração do mar territorial e da plataforma continental no domínio público estadual, mais exatamente no domínio público marítimo;
iii) A distinção no universo dos poderes de domínio entre poderes primários (conexionados com a conservação e defesa dos bens dominiais), não transferíveis para terceiros, e poderes secundários (conexionados com o aproveitamento económico dos bens dominiais), transferíveis para terceiros;
iv) O quadro dos poderes gestionários da Região Autónoma dos Açores sobre o espaço marítimo nacional adjacente ao arquipélago respetivo (cfr. o artigo 8.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de agosto) (…)”
(…)” No direito interno, a LBOGEM e o Decreto-Lei n.º 38/2015, de 12 de Março, que desenvolve aquela, são os diplomas que criam normas aplicáveis à utilização de todo o espaço marítimo adjacente ao território continental e aos arquipélagos dos Açores e da Madeira, incluindo a plataforma continental para além das 200 milhas marítimas, alterando o paradigma nacional e criando os alicerces dos procedimentos aplicáveis à utilização sustentável de todo o espaço marítimo nacional nas suas três componentes: social, económica e ambiental.
De acordo com o artigo 5.º da LBOGEM, a competência para a promoção de políticas ativas de ordenamento e de gestão do espaço marítimo nacional cabe ao Governo, sendo que o sistema de ordenamento e gestão do dito espaço compreende, por um lado, instrumentos estratégicos de política de ordenamento e de gestão do espaço marítimo nacional, (nomeadamente a Estratégia Nacional para o Mar), e por outro lado compreende instrumentos de ordenamento (art. 6.º do mesmo diploma legal). Estes instrumentos de ordenamento e de gestão vêm referidos no art. 7.º da lei a que nos reportamos, sendo estes: i) planos de situação de uma ou mais áreas e/ou volumes das zonas do espaço marítimo nacional, com identificação dos sítios de proteção e preservação do meio marinho e da distribuição espacial e temporal dos usos e atividades, quer acuais, quer potenciais; e ii) planos de afetação de áreas e/ou volumes das zonas do espaço marítimo nacional a diferentes usos e atividades.(…)”.
“(…) De acordo com os termos legais, os planos de situação …; os planos de afetação,…. Por isso mesmo, tais planos devem ser compatíveis ou compatibilizados com os planos de situação, ficando logo que aprovados integrados nestes… Ora, a norma do nº 3 do artigo 8º da LBOGEM, na redação dada pela Lei n.º 1/2021, compromete e põe em causa o referido poder de ordenar o espaço marítimo que, por inerência, pertence ao titular do domínio público marítimo.
Com efeito, o condicionamento introduzido por via da vinculatividade do parecer obrigatório a emitir pelas regiões autónomas retira a exclusividade da competência para exercer os direitos dominiais resultantes da soberania e jurisdição que tem sobre aquelas zonas marítimas, pondo em causa o estatuto jurídico de dominialidade. O parecer vinculativo corresponde a uma decisão prévia ou pré-decisão (Vorbescheid): trata-se de um ato unilateral que define e declara a prevalência de certos interesses ou valores, imputando a lei força vinculativa a essa declaração em relação à subsequente decisão final, a qual já reveste caráter constitutivo (…)”.
“(…) Mas é o Estado que exerce poderes próprios e exclusivos de soberania sobre a zona da plataforma continental ora em análise, não sendo o exercício desses poderes transferível para outras entidades, sob pena de comprometer a própria ideia de dominialidade (artigo 84.º, n.º 2, da CRP) e a integridade e soberania do Estado (artigo 225.º, n.º 3, da CRP) – cf. Ac. 136/2016(…)”.
“(…) In casu está em causa a competência legislativa regional de desenvolvimento de leis de bases (cf. os artigos 112.º, n.º 4, e 227.º, n.º 1, alínea c), ambos da CRP). Com efeito, nos termos da disposição legal aditada, as regiões autónomas ficam habilitadas a desenvolver, mediante decreto legislativo regional, diversas matérias da Lei n.º 17/2014, incluindo a própria elaboração e aprovação dos instrumentos de ordenamento a que alude o artigo 8.º. Resta saber se as regiões autónomas podem legislar neste domínio, ainda que no uso da competência geral para o desenvolvimento no âmbito regional de bases gerais dos regimes jurídicos contidos em lei que a eles se circunscrevem… Ora, ao reenviar para decreto legislativo regional o desenvolvimento de vários dos seus artigos, sinalizando que estes contêm somente as bases gerais de diferentes aspetos do regime do domínio público marítimo, o artigo 31.º-A da Lei n.º 17/2014 viola a proibição constitucional de as regiões autónomas legislarem sobre matérias reservadas aos órgãos de soberania. De resto, no caso da alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º, a reserva de lei é absoluta para as regiões autónomas, uma vez que a alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º exclui expressamente a possibilidade de estas serem autorizadas pela Assembleia da República a legislar neste domínio. (…)”.
Comentario de la Autora:
la ley 1/2021, de 11 de enero, procedió a una alteración de los artículos 1º, 3º, 5º, 8º y 12º de la Ley n.º 17/2014, de 10 de abril, con la finalidad de transferir a las “Regiones Autónomas” competencias de la Administración Central en el espacio marítimo bajo la soberanía o jurisdicción nacional adyacente a los respetivos archipiélagos (Azores y Madeira). Este “espacio adyacente a los archipiélagos” comprende tanto la Zona Económica Exclusiva (ZEE), como la Plataforma Continental (PC) hasta las 200 millas náuticas, ya que relativamente a la zona del PC más allá de las 200 millas (también denominada “Plataforma Continental Extendida”) lo que establece el nº 3 del artículo 8º es que los instrumentos de ordenación del espacio marítimo son elaborados y aprobados por el Gobierno, pero requieren un parecer previo y vinculante por parte de las referida regiones autónomas – salvo si se trata de materias relacionadas con la integridad y soberanía del Estado.
Así, tanto La Madeira como Los Azores: por un lado, intervienen junto con la Administración Central en las políticas nacionales de ordenación del espacio marítimo – una vez que las acciones promovidas en este espacio por las dos Regiones Autónomas deben ser integradas en las referidas políticas nacionales y, por lo tanto, condicionan, o son susceptibles de condicionar, las mismas; por otro lado, intervienen junto con la Administración Central en la gestión conjunta o compartida de la zona adyacente a los respectivos archipiélagos hasta las 200 millas náuticas, bien como en “procedimientos de codecisión” cuando se trate de actividades que requieren la utilización privativa de los fondos marinos – es decir, en la plataforma continental – y que tengan repercusiones en el régimen económico y financiero de los referidos usos privativos del dominio público marítimo (artículo 8º 4 in fine).
Por último, pero no menos importante, se añadió un nuevo artículo 31º A, en virtud del cual se atribuye a las Regiones Autónomas en la zona adyacente a los respectivos archipiélagos competencia para legislar – mediante decretos legislativos regionales – materia de gestión y planificación (que antes eran de la Administración Central). Esto, una vez más, desde que se respete la integridad y soberanía del Estado (pues en materias que puedan colidir con la misma, el Estado debe emitir un parecer previo vinculante).
Pues bien, esta alteración de la Ley de bases de la política de ordenación y de gestión del espacio marítimo nacional, suscitó, en primer lugar, las dudas del Presidente de la República (PR) que, como antes referí, no promulgó el proyecto de ley sino que emitió un “veto político”. Este veto fue superado por la mayoría de los diputados del Parlamento portugués, sin grandes modificaciones al proyecto de ley, sino que prácticamente se limitaron a incluir en los preceptos que suscitaban dudas al PR, una especie de “mantra jurídico”, la frase: “…desde que se respete la integridad y soberanía del Estado”. Sin embargo, este “mantra” no fue suficiente para el TC portugués que entendió que la soberanía estatal fue inequívocamente disminuida.
Sore las cuestiones formales o procedimentales que condujeran a esta STC de inconstitucionalidad de la Ley nº /2021, hay que decir que este procedimiento hubiera sido más célere y menos oneroso si el PR hubiese optado por utilizar el veto jurídico y no el político. O sea, si hubiese enviado la (entonces) proposición de ley al TC, en vez de devolverlo al Parlamento para que los diputados modificasen la misma. Es que las alteraciones introducidas fueron más formales que substanciales y, con efecto, no pasaron el examen de constitucionalidad del Alto Tribunal.
Relativamente a la decisión proferida por la ponente del TC (Assunção Raimundo) hay que decir que si la misma era de esperar – teniendo en cuenta la anterior jurisprudencia del TC sobre idéntica materia – la verdad es que no fue nada consensual entre los magistrados del Alto Tribunal. De hecho, lo que hubo fue una gran controversia entre los votos favor y en contra. Algunos de los magistrados en sus declaraciones de voto hasta llegan a concordar con la inconstitucionalidad de la ley, pero por motivos diferentes a los alegados por la ponente y con los cuales tiendo a concordar. Así, refieren que lo que está en causa no es tanto la dominialidad del Estado sobre el mar territorial, la ZEE y la PC, sino la atribución a las Regiones Autónomas de una especie de poder de veto (“parecer previo vinculante” previsto en el artículo 8º3 de la Ley nº 1/2021) sobre los planos y actividades a ejecutar en el dominio público marítimo. Este poder, in extremis podría llegar a hacer prevalecer el interés regional sobre el nacional. Sin embargo, en sentido contrario y de modo muy vehemente se manifiesta (en su voto vencido) el Presidente del TC, quien refiere: “…Não é a primeira vez, e não será muito provavelmente a última, que manifesto a minha oposição à jurisprudência tradicional do Tribunal em matérias relativas à autonomia regional dos Açores e da Madeira. Na verdade, respeitando embora as convicções dos outros membros do Plenário, acredito que elas refletem, em maior ou menor medida, o ancestral pendor centralista da cultura política dominante. Esta tende a ver a autonomia regional como uma espécie de remédio de gosto amargo, a tomar com parcimónia, em doses moderadas, sempre com receio dos efeitos secundários – o afrouxamento do controlo do Estado sobre a atividade jurídico-pública dos órgãos próprios das regiões autónomas, o subsequente e fatal esbatimento do unitarismo do Estado e, vade retro, o fantasma do federalismo.” El actual Presidente do TC, João Caupers, continua su exaltado discurso refiriendo que, en su opinión, es legítimo que se refuercen los poderes de Azores y Madeira en lo que toca a la ordenación del espacio marítimo nacional, cuya dimensión es varias veces superior a la del territorio nacional, lo que se debe en gran parte a la localización de los archipiélagos (Azores y Madeira). Lo cual, según el Presidente del TC, constituye una “deuda de todos los portugueses” con sus compatriotas que habitan en las islas – y que sufren las dificultades inherentes a la vida en las regiones insulares ultraperiféricas. Esta “deuda” (dice João Caupers) aumentará en el futuro, cuando se concluya el proceso que las Naciones Unidas conducen con la finalidad de aumentar la extensión de la plataforma continental situada más allá de las 200 millas marítimas, lo que podrá elevar hasta el doble la dimensión del espacio marítimo nacional. Por último, y partiendo de la base del que los intereses regionales y nacionales son siempre coincidentes, dice el Presidente del TC que parece haber una cierta “desconfianza” en las Regiones Autónomas, como si estas fueran a hacer un uso arbitrario de su parecer vinculativo, vetando toda y cualquier iniciativa del Estado, desconfianza esta de todo irracional visto que perjudicaría los intereses de los propios ciudadanos de los archipiélagos.
En mi opinión, argumentos poco jurídicos, como el de la pretensa “deuda histórica” de los “portugueses continentales” con los “portugueses insulares” o el de la desconfianza de unos sobre los otros, chocan con una realidad que sería esperpéntica caso la actual STC no hubiese sido proferida. Esta sería la de un “Estado unitario” (como reza en el artículo 6º de la Constitución portuguesa), fuertemente centralizado y en que todas las regiones continentales dependen – para casi todo – de Lisboa y (como que en una “realidad paralela”) dos Regiones Autónomas (Madeira y Azores), con su propio parlamento, su gobierno regional y con casi todas las competencias en las más de 200 millas del espacio marítimo adyacente a las islas. O sea, en la práctica, las competencias de las Regiones Autónomas y la capacidad que estas tienen de defender los intereses de los “portugueses insulares” es, hoy en día, muy superior a la de las “regiones continentales”. Con la ley nº1/2021, Azores y Madeira pretendían, además, extender sus poderes en un espacio marítimo que si actualmente tiene ya una enorme dimensión en el futuro será todavía mayor (no se sabe todavía exactamente, quanto). Así, cabe preguntarse: ¿y las restantes regiones portuguesas, todas ellas continentales pero también costeras, no tendrán ni siquiera derecho a una pequeña parcela de este ingente poder?
Por último y a modo de epílogo histórico, hay que referir que el actual Presidente de la República, eminente Catedrático de Derecho Constitucional y que acabó por promulgar la Ley nº1/2021 – pese al “veto político” inicial –, fue el mismo que, en cuanto líder de la oposición, promovió el voto contra la regionalización en el Referendum nacional y resultó ganador del mismo pues la mayoría de los portugueses, el 8 de noviembre de 1998, votó no a la regionalización.
