Sentencia de la Corte Suprema, de 29 de diciembre de 2017
Autora: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Centro de Derecho Ambiental[1]
Fuente: Corte Suprema Rol N°100.805-2016, Sentencia de 29 de diciembre de 2017
Temas clave: Participación ciudadana, consulta indígena, incompetencia, ultra petita
Resumen:
El 29 de diciembre de 2017 la Corte Suprema dicta fallo en el que desestima los recursos de casación en la forma y el fondo, presentados por el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), la Empresa Mediterráneo S.A. y otros, en contra de la sentencia dictada por el Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia el 17 de noviembre de 2016 que acoge reclamación de José Cayún Quiroz y anula la Resolución de Calificación Ambiental (N°128 de 6 de marzo de 2014, dictada por la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Los Lagos) del proyecto “Central de pasada Mediterráneo”, de 210 MW de capacidad instalada, y el acuerdo del Comité de Ministros (Resolución Exenta N°105 de 29 de enero de 2016, dictada por el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, que ejecutó el acuerdo N°16/2015 del Comité de Ministros, adoptado en la sesión ordinaria de fecha 2 de noviembre de 2015).
Tales recursos se fundan en las omisiones de hecho y derecho que sustentan el fallo, así como la infracción de las reglas de la sana crítica.
Entre las cuestiones debatidas resulta interesante destacar los argumentos de los recurrentes, quienes consideran que el objeto de la reclamación presentada ante el Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia por parte de José Cayún Quiroz excede el ámbito de las observaciones realizadas durante el proceso de evaluación de impacto ambiental, por una parte, y se refiere a la legalidad de la RCA, por otra, lo cual configura la incompetencia del Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia y la causal de ultra petita en la dictación del fallo.
La controversia se centra en la evaluación del impacto sobre el medio humano, vinculada a la negativa por parte de la autoridad ambiental de realizar la consulta indígena en el marco de la evaluación de impacto ambiental del proyecto central de pasada Mediterráneo.
Destacamos los siguientes considerandos:
Sexto: Que, finalmente, la empresa Mediterráneo S.A. (en adelante Mediterráneo), titular del proyecto, deduce recurso de casación en la forma fundado, en primer lugar, en el defecto de incompetencia del tribunal, regulado en el artículo 768 N°1 del Código de Procedimiento Civil en relación al artículo 17 N°6 de la Ley N°20.600, y artículo 108 del Código Orgánico de Tribunales en tanto la competencia para conocer de las reclamaciones es limitada y sólo alcanza a las observaciones de terceros que no fueron debidamente consideradas en la etapa administrativa. En el presente caso, el reclamante Cayún Quiroz fundó su recurso en antecedentes nuevos del proceso administrativo, puesto que su observación sólo se refirió a la omisión de la consulta indígena, para luego extender su reclamo de ilegalidad a supuestas deficiencias metodológicas del informe antropológico que sustenta la RCA. Ello deja a la Comisión de Evaluación Ambiental y a Mediterráneo S.A. en la indefensión, puesto que sólo tuvieron noticia de estas nuevas observaciones con la presentación del reclamo judicial.
Séptimo: Que, en segundo lugar, esgrime la causal de ultra petita, contenida en el artículo 768 N°4 del Código de Procedimiento Civil en relación al artículo 26 de la Ley N°20.600, en tanto el reclamante José Cayún Quiroz planteó en su reclamo judicial dejar sin efecto la Resolución reclamada porque no se ajustó a la legislación ambiental y porque sus observaciones no fueron debidamente consideradas. Impetró además el solicitante la dictación de una resolución que sustituyese la RCA por otra que rechace el Proyecto porque no se hace cargo de los impactos ambientales que genera.
Noveno: Que corresponde referirse, en primer lugar, a la alegación de incompetencia formulada tanto por el SEA como por Mediterráneo S.A. Ambas recurrentes fundan este vicio en que el tenor de la observación presentada por José Horacio Cayún Quiroz no sería suficiente para otorgar al Tribunal Ambiental la competencia que le permita entrar al análisis de la metodología del informe antropológico contenido en la RCA favorable al proyecto. En otras palabras, plantean que esta observación, al remitirse únicamente a la falta de desarrollo de un proceso de consulta indígena, fue debidamente considerada tanto por la Comisión de Evaluación Ambiental (en adelante Coeva) como por el Comité de Ministros al señalar que tal procedimiento no era pertinente en este caso, por encontrarse la Comunidad Domingo Cayún Panicheo a 33 kilómetros del área de afectación del proyecto.
Décimo: Que, sobre el punto, conveniente resulta destacar que el artículo 17 N°6 de la Ley N°20.600 señala que los Tribunales Ambientales serán competentes para “Conocer de las reclamaciones que interponga cualquier persona natural o jurídica en contra de la determinación del Comité de Ministros o Director Ejecutivo que resuelva el recurso administrativo cuando sus observaciones no hubieren sido consideradas en el procedimiento de evaluación ambiental, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 y 30 bis de la ley Nº 19.300, en relación con el artículo 20 de la misma ley. Será competente para conocer de esta reclamación el Tribunal Ambiental del lugar en que haya sido evaluado el proyecto por la correspondiente Comisión de Evaluación o el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en su caso”. Relevante es, por lo tanto, tener en consideración que la observación N°1 formulada por José Horacio Cayún Quiroz, centrada en la línea de base del proyecto, señala que “Soy miembro de la comunidad Cayún Panicheo, ninguno de los integrantes fuimos consultados dentro de la Cuenca del Puelo. Nadie hizo consultas de qué pensamos y cómo seríamos afectados con el proyecto mediterráneo. La comunidad se encuentra en Segundo Corral, pero muchos integrantes están en la cuenca completa del Puelo. Tenemos hermanos que tienen tierras en río Pangal, lago Tagua Tagua, Punta Canelo y en otros lugares”.
Undécimo: Que, en este escenario, no se aprecia que el reclamante José Cayún Quiroz haya variado la causa de pedir de su pretensión formulada en el escrito de reclamación presentado ante el Tercer Tribunal Ambiental y que da inicio a la presente causa. En efecto, si bien existe en la reclamación judicial un mayor desarrollo de las objeciones planteadas por esta parte en contra de la RCA y de la resolución del Comité de Ministros, el sustento jurídico radica, tal como se observa en la reclamación administrativa, en el hecho de no haber sido consideradas sus observaciones, dentro de las cuales se encuentra aquélla que dice relación con la omisión del proceso de consulta indígena. Es así como, la observación de Caýun Quiroz expresamente reprocha defectos en la línea de base del proyecto, señalando que existen personas de ascendencia indígena que no fueron consultadas de manera previa a su ejecución. Luego, en su acción judicial, plantea que las deficiencias denunciadas se relacionan con la realización de un estudio antropológico defectuoso, cuya metodología impidió entrevistar a todas las familias que puedan verse afectadas con este proyecto, dentro de las cuales se encuentran aquellas que forman parte de la Comunidad Cayún Panicheo.
Décimo tercero: Que los razonamientos anteriores resultan pertinentes, también, para desechar la causal de ultra petita esgrimida por Mediterráneo, en tanto ella se funda en que el Tribunal Ambiental resolvió sobre la base de una causa de pedir distinta de aquélla invocada por el reclamante, cuestión que, según se aprecia de los argumentos ya vertidos, no ha ocurrido en la especie.
Cuadragésimo cuarto: Que el razonamiento anterior resulta también útil para entender y justificar el carácter de esencial que se atribuyó al vicio establecido por el Tribunal Ambiental, sin que se hayan evidenciado vulneradas las normas de los artículos 9 bis de la Ley N° 19.300 ni del artículo 13 de la Ley N° 19.880, en tanto se trató de un defecto en la configuración de la línea de base del componente humano, lo que impidió la debida evaluación de todos los impactos que causaría el proyecto. En efecto, el Comité de Ministros aseveró “que el proyecto no colinda ni atraviesa tierras indígenas, que el único centro ceremonial está a una distancia de 30 km y que las personas indígenas próximas a la línea de transmisión han vivido un proceso de aculturización y, por lo tanto, no se evidencian prácticas culturales mapuche”, agregando que “durante el proceso de evaluación fueron descartados impactos ambientales significativos sobre grupos humanos pertenecientes a pueblos indígenas”, para culminar indicando que “sólo procede concluir que la materia reclamada fue correctamente abordada durante el proceso de evaluación”. Sin embargo, tal conclusión tuvo como base únicamente un Estudio Antropológico, el que, según viene analizado, no resultó representativo de la población indígena posiblemente afectada con el proyecto, lo que revela por ende, la falta de antecedentes para la debida ponderación de uno de los posibles impactos.
En este escenario, la anulación de la RCA y de la Resolución del Comité de Ministros, no atenta contra el principio de conservación de los actos administrativos ni contra la presunción de su legalidad que consagra el artículo 3 de la Ley N° 19.880, en tanto ella opera sólo en cuanto éstos no se hallen viciados con un defecto esencial y, es del caso que, a la luz de los artículos 11 y 16 de la
Ley N°19.300, se trató precisamente de una omisión que impedía la aprobación del proyecto, pues, como ya se dijo, no resultó debidamente evaluado el eventual impacto que éste puede causar en el medio humano que se encuentra en su área de influencia.
Comentarios de la autora:
El fallo es relevante en el sentido de destacar la posibilidad de los Tribunales Ambientales de anular una Resolución de Calificación Ambiental, acto administrativo que hasta antes de la creación de la judicatura especializada era objeto de controversias en el marco de la acción constitucional de protección, la cual no abrió esta posibilidad.
A su vez, éste deja en evidencia la disparidad entre titulares de proyectos y terceros en materia de acceso a la justicia especializada, pues mientras los primeros cuentan con un recurso judicial para impugnar la resolución que niegue lugar o que rechace o establezca condiciones o exigencias a un Estudio Declaración de Impacto Ambiental, los segundos acceden a los Tribunales Ambientales cuando, habiendo participado del periodo de consulta, sus observaciones no fueron debidamente consideradas. En este sentido el legislador no contempló una competencia especial del Tribunales Ambientales para revisar la legalidad de una RCA favorable, con lo cual ningún tercero a un proyecto en evaluación de impacto ambiental, haya o no participado en el periodo de consulta, puede impugnar la resolución de calificación ambiental que autoriza la ejecución de un proyecto de inversión ante dicha judicatura. Lo anterior se deduce de los argumentos esgrimidos por los recurrentes en este caso, así como el de la Ministra Egnem en voto en contra:
6°) Que en las condiciones recién referidas y no obstante que se hace alusión a la expresión: falta de motivación, lo cierto es que el fallo resuelve el conflicto sobre la base de errores de apreciación en que habría incurrido la autoridad ambiental, particularmente en lo tocante al informe antropológico original y su ampliación, y no precisamente por ausencia o falta de razonamientos en relación a las observaciones hechas por el reclamante mencionado, materias éstas que –estando referidas al mérito de las resoluciones-, en concepto de quien disiente, desbordan los márgenes de la acción de reclamación que contiene el artículo 17 N° 6 de la Ley N° 20.600, de tal forma que al decidir como lo hizo, el tribunal obró fuera del marco de la competencia que el ya citado texto le otorgaba, razones por las que los recursos de casación en la forma fundados en esta causal procedía que fueran acogidos (destacado por la autora).
En este sentido la Corte rechaza la ultra petita y la incompetencia y al mismo tiempo desarrolla una interpretación amplia respecto de la labor interpretativa que realiza la judicatura especializada respecto de la debida consideración de las observaciones. Con ello, se deja en evidencia los límites de la legislación en materia de acceso a la justicia y equidad entre los distintos actores involucrados en el desarrollo de un proyecto de inversión en el país, así como las complejidades de incorporar la consulta indígena en tal proceso.
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[1] Se agradece a los Centros Fondap N°1511019 y 1511009.
Documento adjunto: 
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