Sentencia del Tribunal Ambiental de Santiago, de 5 de enero de 2018
Autora: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Centro de Derecho Ambiental[1]
Fuente: Tribunal Ambiental de Santiago R-129-2016
Temas clave: Participación ciudadana; Invalidación; Acceso a la justicia
Resumen:
En reciente sentencia, el Tribunal Ambiental de Santiago rechaza recurso de invalidación del artículo 17 n°8 de la Ley 20.600 que crea los Tribunales Ambientales, presentados por el Monasterio de Carmelitas Descalzas del Amor Misericordioso, contra la Resolución Exenta N°1002 de 31 de agosto de 2016, del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, dictada en su calidad de secretario del Comité de Ministros, por la que se rechaza el recurso de reposición presentado en contra de la resolución que resuelve invalidación presentada contra la Resolución de Calificación Ambiental Favorable del proyecto. Cabe recordar que luego de la calificación desfavorable del proyecto por parte de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región Metropolitana (Resolución Exenta N°435, 31 de julio de 2014), el titular de la empresa presentó recurso de reclamación del artículo 20 de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, N°19.300, ante el Comité de Ministros, el cual lo acoge con la consecuente aprobación del proyecto, mediante Resolución de Calificación Ambiental favorable (RCA), N°431 de 24 de abril de 2015.
La cuestión controvertida se centra en definir las vías de acceso a la justicia de los terceros que participaron en el periodo de consulta prevista en el marco de la evaluación de impacto ambiental del proyecto (PAC). En este sentido se discute sobre la priorización de las vía especial del artículo 17 n°6 de la Ley 20.600, respecto de la invalidación del artículo 17 n°8 del mismo cuerpo legal. En este contexto el Tribunal se limita a resolver las cuestiones procedimentales, sin entrar en la cuestión sustantiva relativa a los impactos del proyecto en el medio ambiente: afectación suelo, flora, fauna; alteración significativa de los sistemas de vida y costumbres y de grupos humanos; valor ambiental del territorio.
Destacamos los siguientes considerandos:
Vigésimo cuarto. Que, en segundo lugar, tal como lo señaló el Tribunal en la sentencia correspondiente a la causa Rol R Nº 34-2014, es necesario tener presente que la Ley Nº19.300 contempla un sistema recursivo especial para impugnar la RCA, el cual se encuentra regulado principalmente en los artículos 20, 25 quinquies, 29 y 30 bis. En lo que se refiere específicamente a la reclamación PAC, el artículo 29 inciso cuarto de la Ley Nº19.300 señala que: “Cualquier persona, natural o jurídica, cuyas observaciones señaladas en los incisos anteriores no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de calificación ambiental establecida en el artículo 24, podrá presentar recurso de reclamación de conformidad a lo señalado en el artículo 20, el que no suspenderá los efectos de la resolución”. Por su parte, de acuerdo a lo señalado en el citado artículo 20, de lo resuelto por la autoridad se podrá reclamar ante el Tribunal Ambiental dentro del término de 30 días, el que conocerá de ella conforme a lo establecido en el artículo 17 Nº6 de la Ley Nº 20. 600. Con ello, y como ha señalado el Tribunal en la sentencia antes citada, ” [ … si se desconociera la prevalencia del régimen recursivo especial de la Ley Nº 19.300 ante la denominada “invalidación ambiental”, se verían afectados diversos principios relacionados entre sí, en particular los de economía procesal, concentración, congruencia y seguridad jurídica. [… ] La proliferación de vías recursivas paralelas -administrativas y judiciales- donde se discute fundamentalmente las mismas pretensiones, contradice dichos principios” (considerando vigésimo segundo).
Vigésimo quinto. Que, en relación al alcance del artículo 17 Nº8, conviene reiterar lo señalado en sentencia Rol R Nº34-2014, en el sentido que “[ … ] esta regla impide que quienes pueden reclamar judicialmente de las resoluciones que resuelven reclamaciones administrativas en contra de una RCA a través de los numerales 5) y 6) de la citada norma -es decir, los reclamantes PAC y el titular del proyecto- soliciten invalidación y reclamen de lo resuelto en virtud del numeral 8) del artículo 17 de la Ley Nº 20.600, haciendo valer las pretensiones y los argumentos que podrían haber alegado mediante las reclamaciones contenidas en los referidos numerales 5) y 6) [ … ] “. En igual sentido, se pronunció en sentencia Rol R-Nº 96-2016, de 25 de abril de 2017.
Vigésimo sexto. Que, confirmando esta tesis, la Corte Suprema en sentencia de 25 de julio de 2017, causa Rol N º 31.176-2016, en su considerando sexto, señala que “[ … ] la interpretación armónica de los artículos 20 y 29 de la Ley Nº 19.300, 15 y 53 de la Ley Nº 19.880 y 17 de la Ley Nº 20.600, permite sostener que la vía de impugnación de una Resolución de Calificación Ambiental, que constituye el acto terminal de la evaluación ambiental de un determinado proyecto, es distinta dependiendo del sujeto activo que la solicite [ … ] “. En esa es lógica, en el mismo considerando la Corte Suprema concluye que: “[ … ] La importancia de la normativa trascrita radica en que su interpretación sistémica permite sostener que los sujetos que toman parte en la evaluación ambiental del proyecto, esto es, el titular y terceros que participan realizando observaciones, tienen a su disposición recursos administrativos y judiciales específicos consagrados en la normativa especial, por lo que para impugnar la Resolución de Calificación Ambiental deben estarse al ejercicio de las referidas acciones dentro de los acotados plazos previstos en las normas respectivas (30 días contados desde la notificación de la resolución recurrida), cuestión que se justifica en atención a que aquellos son partes activas del procedimiento ambiental, por lo que están al tanto de su existencia y progreso, así han tenido la posibilidad de interiorizarse del contenido de la Declaración o el Estudio de Impacto Ambiental, sus aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones, los permisos sectoriales y, finalmente, las condiciones o exigencias impuestas por la autoridad que lo califica favorablemente. Justamente, es esta circunstancia la que motiva su exclusión de la posibilidad de reclamar la invalidación del artículo 53 de la Ley Nº 19.880, toda vez que de aceptarse la procedencia del uso de esta herramienta jurídica, se permitiría una doble revisión de legalidad de la Resolución de Calificación Ambiental, circunstancia que haría estéril la previsión de los procedimientos específicos regulados en los numerales 5º y 6° de la Ley Nº 20.600, toda vez que siempre podría el sujeto reclamar la ilegalidad del acto dentro del plazo previsto en el mencionado artículo 53, por lo que no existiría incentivo para usar las vías específicas de invalidación relacionada con plazos bastante más acotados [ … ]” (Destacados del Tribunal) .
Vigésimo octavo. Que, en este orden de cosas y teniendo en cuenta la coherencia del sistema recursivo en sede administrativa, ante eventuales vicios de legalidad subsanables contenidos en una RCA, y existiendo una vía recursiva especial a propósito de la evaluación ambiental, ésta debe prevalecer por sobre la vía recursiva general contemplada en el artículo 17 Nº8 de la Ley Nº 20.600. Al respecto, resulta pertinente reiterar lo antes señalado en cuanto a que la referencia contenida en el inciso final de dicho numeral a las reclamaciones de los números 5 y 6 del mismo artículo, es importante pues revela la prevalencia de las reclamaciones que ahí se señalan respecto de la que se origina en una solicitud de invalidación (en el mismo sentido, considerando décimo séptimo de la sentencia rol R Nº 34-2014).
Comentarios de la autora:
La modificación de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente N°19.300, introducida por la Ley 20.417 el año 2010 permitió avanzar en la igualdad de acceso a la justicia, al crear un recurso judicial en caso de no considerarse debidamente las observaciones de los terceros a los proyectos de inversión sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, a semejanza del disponible para los titulares de los proyectos, en caso de rechazo de un proyecto o aprobación con condiciones, que ya existía en la Ley antes de dicha reforma. A su vez, la Ley N°20.600 que crea los Tribunales Ambientales establece las competencias para “conocer de las reclamaciones que interponga cualquier persona natural o jurídica en contra de la determinación del Comité de Ministros o Director Ejecutivo que resuelva el recurso administrativo cuando sus observaciones no hubieren sido consideradas en el procedimiento de evaluación ambiental, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 y 30 bis de la ley Nº 19.300, en relación con el artículo 20 de la misma Ley” (art. 17 n°6) y para “conocer de las reclamaciones en contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental” (art. 17 n°8).
Por su parte, el Tribunal Ambiental de Santiago en una interpretación sostenida, subraya la necesidad de utilizar las vías recursivas especiales, artículo 17 n°5 (titulares) y n°6 (terceros observantes) de la Ley 20.600, por sobre la general del 17 n°8 de dicho texto legal. El objetivo de lo anterior sería evitar la proliferación en la utilización de diversas vías recursivas de manera paralela.
Tal interpretación significaría, que los terceros que participaron durante la evaluación de impacto ambiental, pueden utilizar la reclamación del artículo 17 n°6 no solamente en contra de la Resolución de Calificación Ambiental favorable al proyecto sometido a evaluación cuando sus observaciones no fueron debidamente consideradas, sino también en contra de la resolución que resuelve la reclamación del titular, presentada en contra de la Resolución de Calificación Ambiental desfavorable o que establece condiciones. En ese orden de ideas la invalidación del artículo 17 n°8 de la Ley 20.600 sería una vía exclusiva de los terceros absolutos a la evaluación de impacto ambiental.
Lo anterior parece extender de manera un poco forzada el contenido de la reclamación del artículo 17 n°6, lo cual deja en evidencia los límites de la legislación vigente y las dificultades de la labor jurisdiccional en el proceso interpretativo de la legislación especial y general, lo cual perjudica sin duda el adecuado resguardo del bien jurídico protegido: el medio ambiente.
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[1] Se agradece a los Centros Fondap N°1511019 y 1511009.
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