Sentencia Tribunal Ambiental de Santiago: Contaminación del aire, acceso a la información y prevención
Autor: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada del Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile[1]
Fuente: Sentencia de la Corte Suprema de Chile, 28 de mayo de 2019, Rol N° 5888-2019
Temas clave: protección constitucional del medio ambiente; contaminación del aire; acceso a la información
Resumen:
La Corte Suprema conoce de la acumulación de doce recursos de protección presentados por diversos individuos, Defensora de la niñez, fundaciones, ONG, la Municipalidad de Quinteros y Municipalidad de Puchuncaví, entre otros, en contra de ENAP Refinerías S.A.; de Enel Generación Chile S.A.; de Copec S.A.; de Epoxa S.A.; de GNL Quintero S.A.; de Oxiquim S.A.; de Gasmar S.A.; de Codelco Chile División Ventanas; de Cementos Bío Bío S.A.; de Puerto Ventanas S.A.; de Aes Gener S.A.; de Asfaltos Chilenos S.A.; del Estado de Chile; del Ministerio del Medio Ambiente; del Ministerio de Salud; de la Superintendencia del Medio Ambiente; de la Dirección Regional de la Oficina Nacional de Emergencia de la Quinta Región; de la Dirección Nacional de la Oficina Nacional de Emergencia; del Ministro del Interior; del Intendente de la Región de Valparaíso; de la Secretaría Regional Ministerial de Medio Ambiente de Valparaíso; de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de Valparaíso; de la Municipalidad de Quintero; de la Municipalidad de Puchuncaví; del Servicio de Evaluación Ambiental; de la Intendencia de la Región de Valparaíso y en contra del Sr. Presidente de la República.
El reproche que se plantea a las empresas por intermedio de estas acciones es la generación de los gases y compuestos químicos que habrían provocado la emergencia ambiental en el área donde se ubica el “complejo industrial de ventanas”, mientras que a los órganos del Estado, se les reprocha el incumplimiento de sus deberes en esta materia, sea por no adoptar medidas de prevención, sea por no ejercer sus deberes de control, de sistematización de la información pertinente, de fiscalización y de represión de conductas ilícitas conferidas por el ordenamiento jurídico, resultando evidente además, según se reprocha, que no actuaron de manera coordinada. Lo anterior habría provocado un episodio crítico el 21 de agosto de 2018 que afectó a la población que sufrió de náuseas, vómitos, mareos, desvanecimientos, lo cual generó una atención masiva en el centro asistencial de la localidad (312 personas). A su vez la Secretaría Regional Ministerial de Salud de Valparaíso informó, mediante el Oficio Ordinario N° 1753, de 11 de octubre de 2018, que entre los días 21 de agosto y 9 de octubre, ambos de 2018, fueron atendidas, en relación a estos hechos, un total de 1.329 personas, que requirieron 1.711 consultas sanitarias, de las cuales 16 se tradujeron en hospitalizaciones. Por su parte la Autoridad Sanitaria detectó la presencia en el ambiente de de compuestos tales como dióxido de azufre, metilcloroformo, nitrobenceno y tolueno, que califican de altamente dañinos para la salud.
La Corte acoge las acciones de protección y ordena una serie de medidas a ser adoptadas por la administración, sin perjuicio de la prevención del Ministro Aranguiz, quien sobre la base del marco constitucional y no de la legislación ambiental, estuvo por acoger el recurso sólo en lo que respecta al Sr. Presidente de la República y a las empresas, públicas y privadas, que operan en el Complejo Industrial Ventanas. En este sentido el sostiene la necesidad de disponer la suspensión de toda actividad industrial, con el objeto de que la máxima autoridad del Poder Ejecutivo ejecute, en coordinación con las demás autoridades públicas bajo su mando, y con audiencia de las citadas empresas, las acciones tendientes a que dichas compañías presenten un Programa de Prevención y Descontaminación para la Bahía de Quintero, Ventanas y Puchuncaví.
Destacamos los siguientes extractos:
10°.- Que al iniciar el análisis de las cuestiones de fondo planteadas en autos es útil dejar asentado que, tal como acertadamente señala el fallo recurrido, en la situación general de grave contaminación de la bahía de Quintero, Ventanas y Puchuncaví, se entrelazan posibles afectaciones a tres derechos fundamentales, en particular la vida de las personas, su salud y su derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, siendo pertinente analizar su eventual vulneración en conjunto, puesto que una afectación seria de la salud, por causa de una emergencia ambiental severa, amenaza también la vida y, en todo caso, la integridad física o, cuando menos, psíquica, de las personas.
11°.- Que, asimismo, cabe subrayar que el artículo 70 de la Ley N° 19.300 prescribe, en lo que interesa, que: “Corresponderá especialmente al Ministerio: […) d) Velar por el cumplimiento de las convenciones internacionales, en que Chile sea parte en materia ambiental, y ejercer la calidad de contraparte administrativa, científica o técnica de tales convenciones, sin perjuicio de las facultades del Ministerio de Relaciones Exteriores.
12°.- Que de la disposición transcrita en lo que antecede se desprende con nitidez que el Ministerio del Medio Ambiente se encuentra sujeto al cumplimiento de diversas obligaciones, entre las que se cuentan la de “velar por el cumplimiento de las convenciones internacionales, en que Chile sea parte en materia ambiental”, la de “administrar un Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes”, en el que se debe sistematizar y estimar, “en los casos y forma que establezca el reglamento”, el tipo, caudal y concentración total y por tipo de fuente, “de las emisiones que no sean materia de una norma de emisión vigente” y la de “generar y recopilar la información técnica y científica precisa para la prevención de la contaminación y la calidad ambiental, en particular lo referente a […] la contaminación atmosférica y el impacto ambiental”.
En la especie se reprocha a la citada autoridad la inobservancia de tales deberes.
Respecto de la primera se ha sostenido que el indicado Ministerio ha dejado de aplicar al caso en estudio distintos instrumentos internacionales, entre los que se menciona el Protocolo de Montreal, relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono, que fuera promulgado mediante el Decreto Supremo N° 238 de 1990 del Ministerio de Relaciones Exteriores; el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, promulgado a través del Decreto Supremo N° 38 de 2005 del Ministerio de Relaciones Exteriores, y el Convenio de Basilea relativo al control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, promulgado mediante el Decreto Supremo N° 685 de 1992 del Ministerio de Relaciones Exteriores. Todas, como se evidencia, normas aplicables y exigibles en Chile.
16°.- Que, como surge de lo expuesto, el Ministerio del Medio Ambiente se encuentra obligado a sistematizar y estimar en el Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes el tipo, caudal y concentración total y por tipo de fuente de aquellas emisiones que no sean materia de una norma de emisión vigente, “en los casos y forma que establezca el Reglamento”.
(…) Sin embargo, a pesar de que se encuentran incluidos y regulados expresamente en convenios internacionales suscritos por nuestro país, y aun cuando tales tratados establecen obligaciones para Chile en relación a ellos, es lo cierto que la sistematización y estimación de las emisiones de varios de los compuestos mencionados en los convenios internacionales citados más arriba no ha sido incorporada en el tantas veces mencionado Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes.
22°.- Que, por último, el indicado Ministerio ha quebrantado, asimismo, la obligación prevista en la letra t) del artículo 70 de la Ley N° 19.300, consistente en “generar y recopilar la información técnica y científica precisa para la prevención de la contaminación y la calidad ambiental, en particular lo referente a […] la contaminación atmosférica y el impacto ambiental”.
29°.- Que el tenor de las normas transcritas demuestra que la Oficina Nacional de Emergencia se encuentra sujeta, entre otros deberes, al de planificar “las actividades destinadas a prevenir o solucionar los problemas derivados de catástrofes naturales o provocadas por el hombre”, categoría esta última en la que es posible situar a los eventos de que se trata en la especie, en tanto resulta evidente que la contaminación no ha sido causada por circunstancias naturales, sino que, por el contrario, deriva de procesos industriales implementados y operados por personas.
En tal sentido cabe consignar que, pese a lo taxativamente dispuesto en las disposiciones referidas, no consta que la ONEMI haya efectuado labor alguna de planificación en el indicado sentido. Al contrario, del tenor de su informe se desprende que reaccionó, esto es, que sólo actuó después de que acaecieran los hechos en comento, desoyendo de esta manera la obligación de prevención aludida precedentemente, sin que baste para entender cumplidas sus obligaciones el acatamiento de las dos últimas actuaciones que le encomienda su normativa orgánica, vale decir, la coordinación y ejecución de los cursos de acción necesarios para superar la emergencia ya producida, puesto que el legislador, de manera explícita, le ha encomendado “planificar […] las actividades destinadas a prevenir […] problemas derivados de sismos o catástrofes”.
30°.- Que, en consecuencia, la ONEMI ha incurrido, igualmente, en una omisión que debe ser calificada de ilegal en esta materia, pues no adoptó previamente los planes de emergencia o de contingencia específicos y necesarios para enfrentar la situación de que se trata, limitándose a reaccionar, como los demás recurridos, ante los eventos en cuestión.
(….) De los antecedentes relacionados surge que el Ministerio del Interior, en cuanto órgano superior de colaboración del Presidente de la República en las funciones de gobierno y administración propias de su respectivo sector, ha debido ordenar a la Oficina Nacional de Emergencia la realización de las conductas útiles y eficaces que resultaren pertinentes a fin de que, como servicio público sometido a su dependencia, concretara el mandato del legislador referido a la planificación de “las actividades destinadas a prevenir […] los problemas derivados de […] catástrofes”, como aquella ocurrida en la zona de Quintero, Ventanas y Puchuncaví los días 21 y 23 de agosto y 4 de septiembre de 2018.
Sin embargo, no consta que el indicado Ministerio haya impulsado medida alguna en tal sentido y, por el contrario, en su informe alude únicamente a las actuaciones concretadas después de verificados los hechos mencionados, de modo que es posible concluir que el señalado organismo público faltó a sus deberes en esta materia, pues, en lugar de fiscalizar las actividades de la Oficina entregada a su dependencia y de disponer que se llevara a efecto por ésta la labor preventiva citada, se limitó a concretar diversas diligencias e intervenciones una vez ocurrida la catástrofe de que se trata.
32°.- Que, como ha quedado establecido en lo que antecede, las distintas faltas de actuación en que incurrieron los diversos órganos y servicios integrantes del Ejecutivo citados, esto es, el Ministerio del Medio Ambiente, el Ministerio de Salud, la Secretaría Regional Ministerial de Salud de Valparaíso, la Oficina Nacional de Emergencia y el Ministerio del Interior, constituyen sendas omisiones ilegales, en tanto han supuesto el incumplimiento de otros tantos deberes prescritos a su respecto por el legislador, a la vez que han vulnerado los derechos invocados por los actores y que se encuentran garantizados en los números 1, 8 y 9 de la Constitución Política de la República.
38°.- Que, en consecuencia, esta Corte debe definir cuáles serán las medidas cuya adopción ordenará con el fin precitado. En esta perspectiva, resulta relevante la anotada falta de elementos de juicio para determinar tanto las causas como los efectos precisos de los episodios de contaminación objeto de los recursos, pues debido a ella este tribunal deberá recurrir como elementos orientadores de su proceder a dos principios de la mayor trascendencia en el ámbito del Derecho Ambiental, cuales son el precautorio y el de prevención. En torno al primero se ha dicho que “el principio precautorio impone una actuación anticipada, incluyendo las situaciones en que no se cuenta con la certeza absoluta de los efectos que un determinado hecho puede tener para el medio ambiente”, mientras que el segundo, esto es, el principio de prevención “supone el conocimiento científico de las consecuencias ambientales de una determinada actividad. Es decir, opera cuando el daño ambiental es previsible, de acuerdo con la evidencia con que se cuenta. El ámbito de aplicación del principio precautorio, en cambio, es una etapa anterior: opera en casos de una amenaza potencial, pero debido a la incertidumbre o controversia científica no es posible hacer una predicción apropiada del impacto ambiental” (“Fundamentos de Derecho Ambiental”, Jorge Bermúdez Soto. Ediciones Universitarias de Valparaíso, segunda edición. Página 47). También se ha expresado que “la acción preventiva tiene tres ámbitos principales. En primer lugar, la técnica jurídica que permite el conocimiento y valoración anticipados de los peligros y de los riesgos asociados a ciertas actividades y productos, así como instalaciones. Este conocimiento y valoración se llevan a cabo mediante la evaluación previa de todo aquello que encierra peligros y que puede actualizarse en daño. […] En segundo lugar, la prevención es la base de las autorizaciones o permisos ambientales. […] En tercer lugar, la prevención es una obligación jurídica que pesa tanto sobre los titulares de actividades calificadas como ambientalmente peligrosas como sobre los sujetos responsables de cualquier actividad económica o profesional. En este último supuesto todos los operadores están constreñidos a adoptar medidas de prevención y de evitación de los daños ambientales ante una amenaza inminente o, una vez producidos, para evitar que se ocasionen nuevos daños. La obligación surge de la posibilidad del daño. […] El correlato a la obligación impuesta es la habilitación a la Administración, en caso de incumplimiento, a adoptar todas las medidas preventivas a costa del inicialmente obligado” (Betancor Rodríguez, op. cit., páginas 256 a 260). En lo que atañe al principio precautorio, este último autor consigna que “es el principio inspirador de la política y de la acción ambiental en un contexto muy singular aunque muy frecuente: el de la incertidumbre. En este contexto, establece unas pautas que han de reforzar la prevención para evitar la producción de los daños ambientales”.
45°.- (…) Que en este sentido es posible asegurar que, de no disponerse actuaciones como las descritas, resultará imposible determinar cuáles son los contaminantes específicos presentes en las comunas de Quintero y de Puchuncaví, así como controlar tanto sus fuentes cuanto los efectos que ellos producen, con el objeto de morigerar e, incluso, de suprimir, de ser ello necesario, atendidos los nuevos antecedentes de que se dispondrá, las consecuencias nocivas que sobre la salud e, incluso, la vida de las personas, puedan causar, sin perjuicio de los efectos que sobre los distintos componentes del medio ambiente hayan de generar. En esa perspectiva, y considerando que el único medio por el que se podrá establecer, una vez concluidas las actuaciones descritas más arriba, y aplicando esta vez el principio preventivo, la naturaleza, entidad, efectos y riesgos que puedan comportar los productos generados en su actividad por las diversas empresas y demás fuentes existentes en el lugar, está constituido por un detallado examen, análisis y cuantificación de los mismos, se dispone que las autoridades sectoriales deberán realizar las actuaciones que fueren necesarias para determinar a la brevedad y con precisión la identidad de todos y cada uno de los elementos o compuestos dañinos para la salud y para el medio ambiente generados por las empresas asentadas en el Complejo Industrial Ventanas, así como por las demás fuentes existentes en la Bahía de Quintero, Ventanas y Puchuncaví, y para establecer con detalles cuáles son sus características, fuentes y efectos en la salud de la población y en los distintos elementos que componen el medio ambiente, sea que se trate del aire, del agua o del suelo.
Comentario de la autora
El fallo en comento confirma una vez más una tendencia interpretativa de los tribunales de justicia del País respecto del deber del Estado de actuar preventivamente frente a situaciones ambientales críticas, que puedan afectar o incluso poner en riesgo, a la población.
En este sentido la Corte Suprema subraya las omisiones ilegales de parte de los órganos del Estado, vinculadas a la falta de acciones tendientes a prevenir el episodio crítico de contaminación del aire que afectó a la población de las comunas de Quintero, Ventanas y Puchuncaví.
En el caso del Ministerio de Medio Ambiente se refiere al incumplimiento de su deber de generar, recopilar información técnica y científica precisa, para prevenir la contaminación y la calidad Ambiental. En el caso de la ONEMI reprocha la ausencia de planificación en miras a prevenir los problemas derivados de las catástrofes en general y de la situación de contaminación del aire que afectó a la población en particular. Por último en el caso del Ministerio del Interior, consideró que éste debía ordenar a la ONEMI acciones destinadas a la planificación y no solo actuar una vez verificados los hechos.
Lo anterior tiene el valor de comprender la prevención en materia ambiental como una cuestión transversal al aparato del Estado y, por ende, no exclusiva del Ministerio de Medio Ambiente, así como de vincular el deber de prevención con el de información. Respecto de este último punto es posible afirmar que el máximo Tribunal define el estándar del deber de información de acuerdo al tenor literal de la norma en materia de registro de contaminantes, destacando no solo el deber de administrar la información, sino también de “generar, recopilar la información técnica y científica”. Con ello el deber de informar no se limita a la información disponible, por el contrario el Estado debe generar la información necesaria para evitar situaciones como las que motivan el caso y en el caso de que la información provenga de fuentes privadas, el estado deberá velar por el cumplimiento de esta obligación.
Lo anterior se hace a la luz de los principios preventivo y precautorio, que pese a no estar consagrado en la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, la Corte reconocen atención a la suscripción pro parte de Chile de numerosos tratados internacionales, pero también de la Declaración de Río.
Enlace web: Sentencia Tribunal Ambiental de Santiago: Contaminación del aire, acceso a la información y prevención
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[1] Se agradece a los Centros Fondap N°1511019 y 1511009.
