Autor de la nota: J. José Pernas García, profesor contratado doctor de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: Directiva 92/43/CEE; conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres; decisión del Estado miembro interesado de prestar su conformidad al proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria redactado por la Comisión; intereses y puntos de vista que deben tenerse en cuenta; obligación de evaluación de impacto ambiental de obras continuadas de mantenimiento de un canal; concepto de “plan” o “proyecto”; principio de seguridad jurídica; principio de confianza legítima.
Resumen:
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 2, apartado 3, 4, apartado 2, y 6, apartados 3 y 4, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, en su versión modificada por la Directiva 2006/105/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006 (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»).
La Stadt Papenburg es una ciudad portuaria del Land de Baja Sajonia, situada a orillas del Ems, en la que existe un astillero. Para permitir que los buques de 7,30 metros de calado naveguen entre el astillero y el mar del Norte, debe ahondarse el río Ems mediante «dragados necesarios». Estos dragados contaban con las autorizaciones pertinentes, con arreglo al Derecho alemán. El 17 de febrero de 2006, la República Federal de Alemania indicó a la Comisión que varios tramos del río Ems situados fuera de los límites de la demarcación de Stadt Papenburg, podían considerarse posibles LIC, en el sentido de la Directiva sobre los hábitats. La Comisión incluyó los citados tramos del Ems en su proyecto de lista de LIC. Solicitó a la República Federal de Alemania que diera su conformidad a la citada medida, en los términos del artículo 4, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva sobre los hábitats.
En 2008, Stadt Papenburg interpuso un recurso ante el Verwaltungsgericht Oldenburg con objeto de impedir que la República Federal de Alemania diera su conformidad a la citada medida. Dicha ciudad alegó que la conformidad prestada por el referido Estado miembro supone una vulneración de la autonomía administrativa que le confiere el Derecho constitucional alemán.
Según Stadt Papenburg, sus planes e inversiones, así como su desarrollo económico como ciudad portuaria en la que existe un astillero, dependen en buena medida de la posibilidad de que los grandes buques puedan seguir navegando por el río Ems. Dicha ciudad teme que, en caso de que se incluyeran dichos espacios en la lista de LIC, los dragados necesarios para ello tengan que someterse en el futuro obligatoriamente y en cada caso concreto a la evaluación establecida en el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats.
El Verwaltungsgericht Oldenburg planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
“1) ¿Permite el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, de la [Directiva sobre los hábitats] a un Estado miembro denegar su consentimiento al proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria elaborado por la Comisión respecto a una o varias zonas por motivos distintos a los de protección de la naturaleza?
(…)
5) Una vez incluida la zona en la lista de lugares de importancia comunitaria, ¿deben someterse a una evaluación de las repercusiones, según el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva, para que puedan seguir realizándose, aquellos trabajos permanentes de mantenimiento del cauce navegable de los estuarios que, de acuerdo con el Derecho nacional, ya habían sido definitivamente autorizados antes de que finalizase el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva [sobre los hábitats]?»
El Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
“1) El artículo 4, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, en su versión modificada por la Directiva 2006/105/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, debe interpretarse en el sentido de que no faculta a un Estado miembro para denegar su conformidad, en lo que atañe a la inclusión de uno o más lugares en el proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria redactado por la Comisión Europea, por motivos distintos de los relativos a la protección del medio ambiente.
2) El artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva 92/43, en su versión modificada por la Directiva 2006/105, debe interpretarse en el sentido de que unas obras continuadas de mantenimiento del canal navegable de los estuarios que no estén relacionadas con la gestión del lugar ni resulten necesarias para ello y que ya se hayan aprobado en virtud del Derecho nacional antes de haber expirado el plazo señalado para la adaptación del Derecho interno a la Directiva 92/43, en su versión modificada por la Directiva 2006/105, deberán someterse a una evaluación de sus repercusiones sobre el citado lugar con arreglo a las referidas disposiciones, en la medida en que constituyen un proyecto y puedan afectar al citado lugar de una forma significativa, en el supuesto de que continúen tales obras después de la inclusión del lugar en la lista de los lugares de importancia comunitaria, con arreglo al artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la citada Directiva.
Si, habida cuenta en particular de la persistencia, de la índole o de las condiciones de realización de las obras, cabe pensar que éstas constituyen una operación única, en particular cuando tengan como finalidad mantener en condiciones una determinada profundidad del canal navegable mediante dragados periódicos y necesarios para ello, dichas obras de mantenimiento pueden considerarse un mismo y único proyecto a efectos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43, en su versión modificada por la Directiva 2006/105. (LA NEGRITA ES NUESTRA)”
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
“(…)
30 De ello se desprende que el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva sobre los hábitats no establece, como tal, que se tengan en cuenta exigencias distintas de las relativas a la conservación de los hábitats naturales así como de la flora y la fauna silvestres o a la constitución de la red Natura 2000 al redactarse por la Comisión, de acuerdo con cada uno de los Estados miembros, un proyecto de lista de LIC.
31 Si en la fase del procedimiento de clasificación, regulada por el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva sobre los hábitats, les fuera dado a los Estados miembros denegar su conformidad por motivos distintos de los relativos a la protección del medio ambiente, se pondría entonces en peligro la consecución del objetivo perseguido por el artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, a saber la creación de la red Natura 2000, que está compuesta por los lugares que alberguen los tipos de hábitats naturales que figuran en el anexo I de dicha Directiva y por los hábitats de las especies que figuran en el anexo II de la mencionada Directiva, y que debe garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.
32 Esto es lo que sucedería, en particular, si los Estados miembros pudieran denegar su conformidad por razones económicas, sociales y culturales, así como por las particularidades regionales y locales, a las que se remite el artículo 2, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, la cual, por lo demás, no constituye una excepción autónoma al régimen general de protección establecido por la citada Directiva, según ha señalado la Abogado General en el punto 38 de sus conclusiones.
33 Procede, pues, responder a la primera cuestión que el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que no faculta a un Estado miembro para denegar su conformidad, en lo que atañe a la inclusión de uno o más lugares en el proyecto de lista de LIC redactado por la Comisión, por motivos distintos de los referentes a la protección del medio ambiente.
Sobre la quinta cuestión
[…]
36 En virtud del artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats, no se autorizará un plan o proyecto que pueda afectar de forma apreciable al lugar de que se trate, sin que previamente se evalúen las repercusiones que tenga sobre ella (sentencia de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, Rec. p. I‑7405, apartado 22).
37 Por consiguiente, debe examinarse, en primer lugar, si las obras de dragado que se cuestionan en el asunto principal se hallan comprendidas en el concepto de «plan» o de «proyecto» que figuran en el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats.
38 Sobre este particular, debe recordarse que el Tribunal de Justicia, tras haber declarado que la Directiva sobre los hábitats no define los conceptos de «plan» o de «proyecto», señaló que el concepto de «proyecto» que figura en el artículo 1, apartado 2, segundo guión, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente […], resulta pertinente a la hora de definir el concepto de «plan» o de «proyecto», en el sentido de la Directiva sobre los hábitats (sentencia Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, antes citada, apartados 23, 24 y 26).
39 Pues bien, una actividad consistente en obras de dragado de un canal navegable puede hallarse comprendida en el concepto de «proyecto» a efectos del artículo 1, apartado 2, segundo guión, de la Directiva 85/337, el cual alude a «otras intervenciones en el medio rural o en el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo».
40 Por lo tanto, una actividad de esta índole puede considerarse cubierta por el concepto de «proyecto» que figura en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
41 Además, el hecho de que la citada actividad haya sido definitivamente autorizada en virtud del Derecho nacional antes de haber expirado el plazo para la adaptación del Derecho interno a la Directiva sobre los hábitats no constituye, en sí mismo, un obstáculo para que pueda considerarse, con motivo de cada intervención en el canal navegable, un proyecto distinto a efectos de la Directiva sobre los hábitats.
42 Si fuese otro el caso, las citadas obras de dragado del canal de que se trata, que no se hallen relacionadas directamente o sean necesarias para la gestión del lugar, en la medida en que pueden afectar a éste muy significativamente, se hallarían excluidas a priori permanentemente de cualquier evaluación previa de sus repercusiones sobre el citado lugar, en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, así como del procedimiento regulado en el apartado 4 del citado artículo.
43 De esta forma, puede que no se vea plenamente garantizado el objetivo de conservación de los hábitats naturales así como de la fauna y flora silvestres que pretende alcanzar la Directiva sobre los hábitats.
44 Contrariamente a lo que afirman Stadt Papenburg y la Comisión, ninguna razón fundada en los principios de seguridad jurídica o de protección de la confianza legítima se opone a que las obras de dragado del canal que se cuestionan en el asunto principal estén sujetas, como proyectos distintos y sucesivos, al procedimiento regulado en el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats, aun cuando hayan sido autorizadas permanentemente en virtud del Derecho nacional.
45 Por lo que se refiere al principio de seguridad jurídica, éste exige en particular que una normativa que entrañe consecuencias desfavorables para los particulares deba ser clara y precisa y su aplicación previsible para los justiciables (sentencia de 7 de junio de 2005, VEMW y otros, C‑17/03, Rec. p. I‑4983, apartado 80). Ahora bien, esto es lo que ocurre con la Directiva sobre los hábitats en lo que atañe a la situación que se cuestiona en el asunto principal.
46 Por lo que se refiere al principio de protección de la confianza legítima, debe señalarse que, según reiterada jurisprudencia, una nueva norma se aplica inmediatamente a los efectos futuros de una situación nacida bajo el imperio de la antigua norma y el ámbito de aplicación del principio de protección de la confianza legítima no puede extenderse hasta el punto de impedir, de manera general, que una nueva normativa se aplique a los efectos futuros de unas situaciones nacidas al amparo de la normativa anterior (véase, en particular, la sentencia de 29 de enero de 2002, Pokrzeptowicz-Meyer, C‑162/00, Rec. p. I‑1049, apartados 50 y 55).
47 Por último, debe señalarse que, si, habida cuenta, en particular, de la persistencia, de la índole o de las condiciones de realización de las obras de mantenimiento que se cuestionan en el asunto principal, puede entenderse que tales obras constituyen una operación única, en concreto cuando tengan como finalidad mantener en condiciones una determinada profundidad del canal navegable mediante dragados frecuentes y necesarios para ello, dichas obras de mantenimiento pueden considerarse un único y mismo proyecto a efectos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
48 En este caso, un proyecto de esta índole, que ha sido autorizado antes de expirar el plazo señalado para adaptar el Derecho interno a la Directiva sobre los hábitats, no se halla sujeto a las disposiciones reguladoras del procedimiento de evaluación previa de las repercusiones del proyecto sobre el lugar de que se trata, contenidas en la citada Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de marzo de 2006, Comisión/Austria, C‑209/04, Rec. p. I‑2755, apartados 53 a 62).
49 Sin embargo, dado que el lugar de que se trata está incluido en la lista de lugares seleccionados como LIC aprobada por la Comisión, en los términos del artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva sobre los hábitats, la ejecución de tal proyecto se halla comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 2 de dicha Directiva, el cual permite responder al objetivo esencial de la conservación y protección de la calidad del medio ambiente, incluida la conservación de los hábitats naturales así como de la fauna y flora silvestres, y establece una obligación de protección general consistente en evitar deterioros y alteraciones que puedan tener efectos apreciables en lo que respecta a los objetivos de la Directiva (véanse las sentencias Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, antes citada, apartados 37 y 38, y de 13 de enero de 2005, Dragaggi y otros, C‑117/03, Rec. p. I‑167, apartado 25). Antes de que la Comisión haya aprobado dicha lista, un lugar de esta índole no debe estar sujeto, en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, a intervenciones que puedan alterar significativamente sus características ecológicas, en la medida en que ya figuraba en una lista nacional remitida a la Comisión con vistas a su inclusión en la lista comunitaria (sentencia de 14 de septiembre de 2006, Bund Naturschutz in Bayern y otros, C‑244/05, Rec. p. I‑8445, apartados 44 y 47).
50 Habida cuenta de todo lo anterior, procede responder a la quinta cuestión que el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que unas obras continuadas de mantenimiento del canal navegable de los estuarios que no estén relacionadas con la gestión del lugar ni resulten necesarias para ello y que ya se hayan aprobado en virtud del Derecho nacional antes de haber expirado el plazo señalado para la adaptación del Derecho interno a la Directiva sobre los hábitats deberán someterse a una evaluación de sus repercusiones sobre el citado lugar con arreglo a las referidas disposiciones, en la medida en que constituyan un proyecto y puedan afectar al citado lugar de una forma significativa, en el supuesto de que continúen tales obras después de la inclusión del lugar en la lista de los LIC con arreglo al artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la citada Directiva.
51 Si, habida cuenta en particular de la persistencia, de la índole o de las condiciones de realización de tales obras, cabe pensar que éstas constituyen una operación única, en particular cuando tengan como finalidad mantener en condiciones una determinada profundidad del canal navegable mediante dragados periódicos y necesarios para ello, dichas obras de mantenimiento pueden considerarse un mismo y único proyecto a efectos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.”
