Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 1 de diciembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Carlos Altarriba Cano)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ CV 7923/2017- ECLI: ES:TSJCV:2017:7923
Temas Clave: Restauración de la legalidad urbanística; planeamiento; plan de ordenación de los recursos naturales; plan rector de uso y gestión
Resumen:
Un particular impugna la sentencia desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Director General de Medio Natural, de 13 de septiembre de 2012, mediante la que se acuerda la demolición de una vivienda construida en el término municipal de Cullera sin la obtención de la autorización pertinente. La referida resolución establecía que la construcción de la vivienda, sita en el ámbito territorial del Parque Natural de l’Albufera, calificado como suelo de protección especial agrícola, vulneraba las disposiciones del Decreto 71/1993 de creación del Parque Natural de l’Albufera y su plan de ordenación de los recursos naturales.
El actor alega que se ha vulnerado el principio de seguridad jurídica por estar ante cosa juzgada de carácter penal, lo que desmiente la Sala al afirmar que los hechos de estas actuaciones fueron objeto de diligencias penales abiertas por el Juzgado de Instrucción número cuatro de Sueca, en las que se dictó auto de sobreseimiento provisional el 28 de julio de 2004 en aplicación del artículo 641.1 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Agrega que está permitido abrir el procedimiento administrativo correspondiente, sea éste sancionador o de restauración de la legalidad, dado que no nos encontramos ante cosa juzgada de carácter penal pues no existe ninguna sentencia penal condenatoria que vincule a la Administración ni limitación que pueda afectar a la misma de cara a la adopción de la decisión correspondiente en relación a la ilegalidad de la edificación.
El particular afirma que se ha producido la caducidad del procedimiento de restauración de la legalidad incoado. La Sala discrepa e infiere que el procedimiento de restauración de la legalidad incoado no ha caducado, tal y como se deduce del expediente administrativo, cuyo inicio lleva fecha de 28 de junio de 2012 (notificada el 23 de julio de 2012) y sobre el que recayó resolución el 13 de septiembre de 2015 (con intentos de notificación el 17 de septiembre de 2012 el 16 y 17 de octubre; lográndose finalmente el 18 de octubre de 2012). Deduce que la primera notificación de 17 de septiembre ha de surtir efectos para negar la caducidad del procedimiento dado que se practica en el mismo domicilio que la notificación del acuerdo de incoación del procedimiento de restauración. A los anteriores efectos, cita la jurisprudencia del Alto Tribunal (STSS de 1 de diciembre de 2009 y de 28 de mayo de 2008) que considera suficiente, en relación al cumplimiento de esta obligación de notificación dentro del plazo de duración del procedimiento, la intentada que contenga el texto íntegro de la resolución.
El actor plantea la nulidad absoluta de las actuaciones por considerar que se ha prescindido del procedimiento establecido dado que la demolición de la construcción debe analizarse en cuanto a su legalidad o compatibilidad en relación con los planes de ordenación y planeamiento. Por ello, deduce que no se puede determinar si hay un daño ambiental y exigir su restauración si la legalidad de la obra no se sustancia y analiza desde la perspectiva de la legalidad urbanística y de las normas urbanísticas contempladas en los planeamientos o planes aplicables.
El Tribunal disiente de esta opinión y basa su argumentación en el contenido del artículo 2 del PRUG que regula los efectos del mismo y dispone que las determinaciones del Plan Rector tienen carácter vinculante para las administraciones y los particulares, prevaleciendo sobre el planeamiento urbanístico. Su aprobación definitiva lleva aparejada la revisión de oficio de los planes territoriales o sectoriales que resulten incompatibles con las mismas. Añade que prevalecerá el PRUG sobre el planeamiento urbanístico en tanto no se produzca la referida revisión, salvo en aquellas determinaciones de este último que impliquen un nivel de protección más alto sobre los valores ambientales y culturales. En caso de duda, prevalece la interpretación que implica un nivel de protección más alto de los valores ambientales y culturales. A efectos de lo anterior, aun cuando el Plan no aluda explícitamente a esta cuestión, prevalecen las disposiciones del PRUG que son imperativas e implican la revisión de oficio del planeamiento urbanístico.
El particular a alude declaración de nulidad realizada por esta misma Sala de determinadas disposiciones del Decreto 259/2004, de 19 de noviembre, del Consell de la Generalitat Valenciana, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de l’Albufera, concretamente sus artículos 35, apartados 1 y 4; 36.d) 77 a 81. La Sala matiza que los preceptos que decretó nulos se referían a los suelos no urbanizables, donde se ha materializado la construcción de la obra. Agrega que las normas de protección que el Plan Rector establecía siguen vigentes y son de aplicación directa a este supuesto de hecho. Asimismo, desmiente la aseveración del actor de que lo construido es un almacén donde se guardan utensilios de campo y cultivo, lo cual deduce de los informes obrantes en el expediente, en concreto el de 10 de febrero de 2005 (reiterado el 18 de septiembre de 2018 y el 14 de enero de 2010) en el que se dice que se trata de una vivienda adosada destinada claramente a un uso de segunda vivienda.
El Tribunal determina que la obra es ilegal por imperativo de los artículos 35 y 36 del PRUG. De una parte, el artículo 35 establece que los terrenos que no se incluyen en la categoría “áreas edificadas” se clasifican como suelo no urbanizable, con la calificación de especial protección. Este suelo urbanizable de especial protección no puede perder dicha calificación y, por tanto, no puede ser clasificado en el futuro como suelo urbanizable, suelo urbano o suelo no urbanizable común. De otra parte, el artículo 36 dispone que no se permite la edificación de nueva planta fuera de la categoría de ordenación “áreas edificadas” salvo en las edificaciones de uso agrícola y las edificaciones que pudieran promoverse como equipamiento público en los sectores de las áreas de actuación preferente y de las áreas de equipamientos y servicios. En relación a las edificaciones destinadas a servicios públicos, la Sala puntualiza que se trata de obras vinculadas a la gestión del parque o a las actividades de gestión de los recursos ambientales, incluyendo las instalaciones de prevención y lucha contra incendios forestales y las vinculadas al saneamiento y depuración de aguas residuales. Consecuentemente, la construcción realizada por el actor no es susceptible de legalización debido al tipo de suelo en el que se encuentra.
En relación a la indefensión alegada por el actor, el Tribunal dispone que no ha lugar en el supuesto de autos pues había sido oído en el expediente al que respondió mediante escrito afirmando la legalidad de lo construido.
A efectos de la competencia de la Generalitat para la imposición de sanciones y la restauración de la legalidad, la Sala esgrime que el ejercicio de la potestad sancionadora se regula en la Ley Urbanística Valenciana (LUV) en concreto en su artículo 255, en conexión con el artículo 500 del reglamento para su aplicación. Estos preceptos disponen que la potestad sancionadora corresponde a la Generalitat, con carácter de competencia propia en concurrencia con la municipal, cuando se trata de infracciones graves o muy graves cometidas en suelo no urbanizable. En estos supuestos, el municipio debe abstenerse de toda actuación en el mismo asunto desde el momento en que se le comunique y debe remitir a la administración autonómica las actuaciones que hubiera llevado a cabo. Asimismo, corresponde a la Generalitat con el mismo carácter competencial el ejercicio de las potestades administrativas de protección de la legalidad urbanística.
El Tribunal infiere que al presente supuesto de hecho le resulta de aplicación el artículo 224 de la LUV por tratarse de un procedimiento de restauración con denuncia formalizada de 10 de febrero de 2005. Precisa que se trata de un procedimiento de restauración y no sancionador, que se ha iniciado tras la entrada en vigor de la LUV. Señala que a tenor del precepto citado no existe plazo de prescripción para la restauración de la legalidad y la reparación al estado anterior de los bienes regulados en el mismo. Por no tratarse de un procedimiento sancionador, que sí habría caducado en este caso concreto, los principios de presunción de inocencia o de aplicación de la norma más favorable no resultan de aplicación. Consecuentemente, la norma especial que impone la LUV referida a la no prescripción de la potestad de restauración en relación con los suelos especialmente protegidos resulta de plena aplicación.
Por último, en relación a la motivación, la Sala alude a la definición contenida en la RAE y usada por el CGPJ, en concreto referida al acto administrativo, por tratarse de una garantía en contra de la arbitrariedad que consiste en la conclusión de una argumentación ajustada al tema en litigio para que los interesados puedan conocer el fundamento de las resoluciones (STC de 27 de marzo de 2007) y que constituye un requisito indispensable no solo de forma sino también de fondo (STS de 12 de abril de 2012). Finalmente deduce que tanto el acto administrativo como el recurso están suficientemente motivados.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Es obvio que no nos encontramos ante una cosa juzgada de carácter penal, puesto que no existe ninguna sentencia penal condenatoria de vincule a la administración. Se trata de unas diligencias que terminan con el sobreseimiento provisional y que consiguientemente, permiten, precisamente por no configurar los hechos una infracción penal, abrir el procedimiento administrativo correspondiente, sea éste sancionador o de restauración de la legalidad.
No existe ninguna limitación, que pueda afectar a la administración autonómica a adoptar la pertinente decisión, en lo que se refiere a la ilegalidad de la edificación materializada por el actor.”
“(…)Pese a lo que afirma el actor no se ha producido la caducidad del procedimiento de restauración de la legalidad incoado, según consta en el propio expediente administrativo de donde se deduce, (folios 20 a 24), que el acuerdo de inicio del expediente de restauración lleva fecha de 28/06/2012 (notificado el 23/07/12); y su resolución, tuvo lugar, (folios 30 a 38 del expediente administrativo), el 13/09/2015, (con intentos de notificación el 17/09/12; el 16 y 17 de octubre; lográndose finalmente 18/10/2012).
La primera notificación, (17/09/10) debe surtir efectos para negar la caducidad, pues se practica en el mismo domicilio, ( CALLE000 NUM002 ), en el que le fue practicada al actor la notificación del acuerdo de incoación del procedimiento de restauración; teniendo lugar en este caso la doctrina jurisprudencial que impulso la modificación del párrafo 4º del art 40 de la Ley 39/2015 , que considera suficientes, a los efectos de cumplimiento de notificar dentro de plazo de duración del procedimiento, la intentada que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución.”
“(…) No tiene el actor razón al afirmar que, lo que no está recogido en una norma urbanística, no es operativo. Esta afirmación, carece de consistencia dado el contenido del artículo 2º del PRUG, referido a sus efectos (…)”
“(…) Aun cuando nada dijera el Plan, las disposiciones del PRUG son prevalentes, imperativas e implican de facto la revisión de oficio del Planeamiento Urbanístico. Se imponen de manera absoluta y necesaria.”
“(…) la anulación decretada por la sala, en relación con el plan rector del ámbito mencionado, en absoluto se referían a los suelos no urbanizables, en donde está materializada la construcción de la actora.
Esto significa que, las normas de protección que el plan rector establecía, están perfectamente vigentes y son de directa aplicación al supuesto de hecho que aquí se considera.”
“(…) Pese a lo que afirma el actor, lo construido no constituye un almacén donde se guardan utensilios de campo y cultivo; anexo la construcción. Clarísimamente la ilegalidad de lo construido se deriva los propios informes obrantes en el expediente (…)”
“(…) La actuación materializada es ilegal en atención a lo que dispone el artº 35 y 36 del PRUG.”
“(…) Con la excepción indicada en el siguiente apartado 4, el suelo no urbanizable de especial protección no podrá perder dicha clasificación y, por lo tanto, no podrá ser clasificado en el futuro como suelo urbanizable, suelo urbano o suelo no urbanizable común.”
“(…) Además:
Artº 36: 1. No se permite la edificación de nueva planta fuera de la categoría de ordenación denominada Áreas edificadas (E), con las siguientes excepciones previo informe favorable, preceptivo y vinculante, del Consejo Directivo del Parque Natural:
a) Edificaciones de uso agrícola, conforme a los requisitos establecidos por el artículo 9 y disposiciones concordantes de estas Normas. Dichos requisitos son complementarios a las determinaciones del presente Capítulo V.
b) Edificaciones que pudieran promoverse como equipamiento público en los sectores de las áreas de actuación preferente (A-P) y de las áreas de equipamientos y servicios (ES) en los que se permite dicho uso de acuerdo con lo establecido, respectivamente, por los artículos 82 a 85 y 86 a 89.
Edificaciones destinadas a servicios públicos relacionados con la gestión del Parque o con las actividades de gestión de los recursos ambientales, incluyendo en este último concepto las instalaciones de prevención y lucha contra los incendios forestales y las vinculadas al saneamiento y depuración de las aguas residuales.
En consecuencia, la construcción del actor no es susceptible de legalización, dado el tipo de suelo en la que está situada.
Por otra parte, el actor ya ha sido oído en el expediente, solicitando la nulidad del acuerdo de iniciación y el archivo de lo actuado, como se desprende de lo dispuesto en el acuerdo de iniciación de fecha de 28/06/2012, al que respondió la actora mediante escrito presentado el día 7 de agosto siguiente, afirmando la legalidad de lo construido. No ha existido indefensión, luego no es procedente la anulabilidad.”
“(…) El ejercicio de la potestad sancionadora regulada en esta Ley corresponderá a La Generalitat, con el carácter de competencia propia en concurrencia con la municipal, cuando se trate de infracciones graves o muy graves cometidas en suelo no urbanizable. Iniciado por La Generalitat en estos supuestos el ejercicio de su competencia, el Municipio deberá abstenerse de toda actuación en el mismo asunto desde el momento en que reciba la oportuna comunicación, remitiendo a la administración autonómica las actuaciones que hasta el mismo hubiera, en su caso, desarrollado.”
“(…) Tratándose de un procedimiento de restauración, con denuncia formalizada el 10 de febrero de 2005, entendemos que resulta de aplicación lo dispuesto en el artº 224 de la LUV que dispone:
El plazo de cuatro años establecido en el apartado primero no será de aplicación a las actuaciones que se hubiesen ejecutado sobre terrenos calificados en el planeamiento como zonas verdes, viales, espacios libres o usos dotacionales públicos, terrenos o edificios que pertenezcan al dominio público o estén incluidos en el Inventario General del Patrimonio Cultural valenciano, o sobre suelo no urbanizable protegido, respecto a las cuales no existirá plazo de prescripción, en cuanto a la posibilidad de restauración de la legalidad y reparación al estado anterior de los bienes a que se refiere este apartado.
Esta norma es de aplicación, dado el contenido de la DT de dicho texto normativo que consideramos, ya que se trata de un procedimiento de restauración y no sancionador, iniciado después de la entrada en vigor de la LUV.
La observación, en relación con el carácter no sancionador es importante, dado que la infracción habría prescrito, (artº 132 de la Ley 30/92); más el procedimiento de restauración, no tiene el carácter de sancionador, de manera que ni la presunción de inocencia, ni la aplicación de la norma más favorable resulta de aplicación.
Es más, como a la entrada en vigor de la LUV, la potestad de restauración no había prescrito; la norma especial que impone esta ley, referida a la no prescripción de esa potestad, en relación con los suelos especialmente protegidos, resulta de plena aplicación.”
“(…) La motivación es una garantía en contra de la arbitrariedad:
“La motivación no consiste ni puede consistir (…) en una mera declaración de conocimiento y menos aún en una manifestación de voluntad que sería una proposición apodíctica, sino que ésta -en su caso- ha de ser la conclusión de una argumentación ajustada al tema o temas en litigio, para que el interesado, destinatario inmediato pero no único, y los demás, los órganos judiciales superiores y también los ciudadanos, puedan conocer el fundamento, la ratio decidendi de las resoluciones”
“(…) La motivación es un requisito no sólo de forma sino también de fondo e indispensable”
“(…) En el supuesto de autos, tanto el acto administrativo como el recurso está suficientemente motivado. Otra cosa es que esa motivación no le guste a la actora o que se confunda la motivación con otras circunstancias o argumentos que nada tienen que ver con ella.”
Comentario de la Autora:
La dificultad que conlleva la planificación del territorio debido al solapamiento de distintos instrumentos (en el supuesto de hecho presente, el Plan de Ordenación de Recursos Naturales de l’Albufera, el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural de l’Albufera y las disposiciones de planeamiento urbanístico) puede acarrear problemas interpretativos. En ocasiones, los intereses particulares colisionan frontalmente con los intereses ambientales y debemos conocer qué régimen prevalece atendiendo a las circunstancias concretas del supuesto de hecho para dirimir estas cuestiones. En el caso de autos, el PRUG dispone claramente que sus determinaciones prevalecen sobre el planeamiento urbanístico y que su aprobación conlleva la revisión de oficio y adecuación del referido planeamiento. De no realizarse la referida adecuación prevalece el PRUG, salvo en aquellas determinaciones del planeamiento urbanístico que impliquen una mayor protección de los valores ambientales y culturales. Asimismo, el artículo 224 de la LUV, en relación a la inexistencia de un plazo de prescripción para la restauración de la legalidad urbanística, facilita que puedan retrotraerse las actuaciones efectuadas al estado anterior a la obra. Consideramos que ambas disposiciones reflejan un claro espíritu de protección del entorno natural, cuestión esencial máxime en el ámbito de regulación de un Parque Natural, como la Albufera valenciana.
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