Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 19 de junio de 2019 (Sala de lo Contencioso Baleares. Sección 1, Ponente: María Desamparados Iruela Jiménez)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ, Investigador del Centro Internacional de Estudios en Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CV 2782/2019 – ECLI: ES: TSJCV:2019:2782
Temas Clave: Planeamiento; Evaluación Ambiental; Red Natura 2000; Plan General Ordenación Urbana; Paisaje Protegido; Medidas cautelares; Plan Rector Uso y Gestión (PORN); Parque Natural; Sierra Escalona-Dehesa de Campoamor
Resumen:
Se interpone recurso contencioso-administrativo número 60/2017, interpuesto por HISPAVIMA S.L. frente a la Orden 6/2017, de 14 de febrero, de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de declaración de paisaje protegido de la Sierra Escalona-Dehesa de Campoamor y su entorno. Ha sido parte demandada la Generalitat Valenciana. Recurso finalmente desestimado acordando la imposición de costas a la actora por haber sido desestimados todas sus pretensiones.
En su parte resolutoria, la citada Orden contiene, en lo que ahora interesa, un artículo 1 que dispone la iniciación del aludido procedimiento, y un artículo 2 del siguiente tenor:
“1.- Durante el periodo transitorio entre el inicio del expediente de declaración del espacio protegido y la entrada en vigor del Decreto del Consell de declaración de Paisaje Protegido de la Sierra Escalona y su entorno, regirá en el mencionado ámbito territorial el régimen de protección preventiva establecido en el artículo 28 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat, de Espacios Naturales protegidos de la Comunidad Valenciana. 2.- Las medidas cautelares a que hace referencia el anterior apartado, de conformidad asimismo con el mencionado artículo 28 de la Ley 11/1994, tendrán una vigencia máxima de tres años y podrán ser complementadas y especificadas para un mejor complemento de sus objetivos, mediante un acuerdo del Consell a propuesta de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural”.
Como cuestión inicial, comienza la sentencia haciendo alusión al pronunciamiento ya resuelto por la misma Sala y Sección en la reciente sentencia nº 320/19, de 7 de junio de 2019, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 61/2017 (señalado para votación y fallo en igual fecha que el recurso de autos), deducido por otro recurrente –la Asociación de propietarios afectados por la Declaración de Parque Natural y PORN de la Sierra de Escalona frente a la expresada Orden 6/2017, de 14 de febrero, de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de declaración de Paisaje Protegido de la Sierra Escalona y su entorno, así como frente a la Orden 7/2017, de 16 de febrero, de esa Conselleria por la que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, Plan Rector de Uso y Gestión y normas de gestión de los espacios de la red natura 2000 de la Sierra Escalona y su entorno. Por ello, es obligado para la Sala la remisión al contenido de aquella sentencia de la Sala nº 320/19, cuya fundamentación jurídica, que se transcribe a continuación, se da íntegramente por reproducida en la presente sentencia, en virtud del principio de seguridad jurídica, y en aras asimismo al principio de unidad de doctrina.
Acertadamente, argumenta la Sala que un acto administrativo que ordena la iniciación de un procedimiento no decide, ni directa ni indirectamente el fondo del asunto de tal modo que, ponga término a la vía administrativa o haga imposible o suspenda su continuación. Criterio que se aplica para los actos de iniciación pura, que son los que se limitan a desplegar sus efectos jurídicos en el seno del mismo procedimiento que inician. Pero, excepcionalmente, existen actos de iniciación que no responden al perfil que acaba de señalarse al derivarse de los mismos consecuencias, que no son meramente procedimentales, toda vez que introducen modificaciones sustantivas en el régimen jurídico de situaciones anteriores, afectando al haz de derechos, deberes y obligaciones que definían su contenido. Entre ellos se encuentran los dos actos que se examinan, no tanto porque determinan el inicio del procedimiento para una declaración o para la aprobación de unos planes de ordenación, que afectan a un ámbito inicial predefinido por la propia orden; cuanto, porque establecen una medida cautelar, que permanecerá vigente durante la tramitación del procedimiento y en todo caso, hasta un máximo de tres años desde su adopción. En lo que se refiere exclusivamente a la legalidad de la medida cautelar, no puede referirse a materias ajenas a la cautelaridad que se indica en cada una de las órdenes que se impugnan. Ello determina, de principio, que la pretensión de nulidad radical de las órdenes impugnadas, desde esta perspectiva carecería de fundamento.
En el supuesto de autos, la prohibición impuesta y que consiste en la imposibilidad de realizar transformaciones sensibles de la realidad física o biológica o que dificulten o imposibilite la consecución de los objetivos de la declaración espacio natural protegido, nace, como no podía ser de otro modo, de la propia ley y, en consecuencia, su fundamento se encuentra en la norma que establece esa prohibición, de manera que la administración, ante el mandato legal, no puede sino acordarla en todos aquellos casos en los que la norma especialmente lo prevé. Es más, la medida prohibitiva existiría aun cuando no lo hubiera declarado así la administración, ya que su origen no se encuentra en una voluntad a más o menos discrecional de la administración, sino en la voluntad de la ley que expresamente la ordena. De esta forma, esta medida prohibitiva, en ningún caso exige una especial motivación, ni por supuesto, su adopción pertenece al campo de las potestades discrecionales de la administración. En este sentido, procede desestimar los recursos de los actores en lo que se refiere a la falta de motivación de las medidas cautelares impuestas, ya que su justificación viene determinada por la propia ley que las impone de manera automática.
Destacamos los siguientes extractos:
(…) “Artículo 28. Régimen de protección preventiva.
“1.-La iniciación del expediente de declaración de un espacio natural protegido y la iniciación del procedimiento para la elaboración de alguno de los instrumentos de ordenación de espacios naturales previstos en esta Ley, determinará la aplicación, por ministerio de la Ley, de todas o algunas de las siguientes medidas cautelares:
a) Prohibición de realizar actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica o hayan de dificultar o imposibilitar la consecución de los objetivos de la declaración de espacio natural protegido.
b) Suspensión del otorgamiento de licencias municipales para las clases de actos que se especifiquen por entenderlos incluidos en el párrafo a) anterior.
c) Suspensión del otorgamiento de autorizaciones de aprovechamientos forestales y cinegéticos, así como de roturación y puesta en cultivo o transformación del mismo.
d) Suspensión del otorgamiento de permisos y concesiones mineras.
e) Paralización de explotaciones de recursos naturales en curso, de acuerdo con la legislación específica aplicable en cada caso.
f) Suspensión de la tramitación del planeamiento urbanístico con incidencia sobre los valores naturales objeto de protección.”
(…) “2. La determinación de la forma en que las medidas cautelares previstas en el párrafo anterior deben aplicarse en cada caso se realizará mediante Acuerdo del Gobierno valenciano, a propuesta de la Consejería de Medio Ambiente. En cualquier caso, la prohibición establecida en el apartado a) del párrafo 1 de este artículo tendrá carácter automático con la iniciación del expediente de declaración de espacio o aprobación de instrumentos de ordenación ambiental
- El establecimiento de medidas cautelares podrá realizarse en cualquier momento a partir de la iniciación del expediente de declaración de espacio natural protegido o durante el procedimiento de elaboración de los instrumentos de ordenación previstos en esta Ley.
- Las medidas cautelares previstas en este artículo tendrán una vigencia máxima de tres años.
- La iniciación del expediente de aprobación de un plan de ordenación de los recursos naturales determinará automáticamente la exigencia de informe favorable de la Consejería de Medio Ambiente para el otorgamiento de cualquier autorización, licencia o concesión que habilite para realizar actos de transformación de la realidad física o biológica en el ámbito del plan. Reglamentariamente podrán establecerse los casos en que dicho informe deba sustituirse por una evaluación del impacto ambiental.”
(…) “De este precepto se desprende un doble régimen de protección preventiva.
A).- De una parte, la medida que integra la letra A del número primero del artículo 28, que consiste, no propiamente en una medida cautelar sino en una prohibición, concretamente, la de realizar actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica o hayan de dificultar o imposibilitar la consecución de los objetivos de la declaración del espacio natural protegido. En este caso la prohibición establecida en el artículo primero, como indicar propio precepto, tiene carácter automático con la iniciación del expediente de declaración de espacio o aprobación de instrumentos de ordenación ambiental. Ese automatismo, que se deriva de la ley, implica necesariamente que tal prohibición es imperativa, tiene que adoptarse necesariamente por administración y no exige ningún tipo de motivación especial.”
(…) “B).- El resto de medidas que integran el número primero del artículo 28 de la ley 11/1994 de 24 de diciembre consisten en suspensión del otorgamiento de licencias, suspensión del otorgamiento autorizaciones y aprovechamientos forestales y cinegéticos, así como su transformación; suspensión del otorgamiento de permisos y concesiones mineras; paralización de explotaciones de recursos naturales en curso; suspensión de la tramitación del planeamiento urbanístico con incidencia sobre los valores naturales objeto de protección. Cualquiera de estas medidas (de una o de todas ellas) exige necesariamente la existencia de un acuerdo motivado del Gobierno Valenciano a propuesta de la Conselleria de Medio Ambiente.”
(…) “No pueden ser examinadas por la Sala en el presente recurso contencioso-administrativo, por consiguiente, las alegaciones ejercitadas por la actora en la demanda acerca de que la figura del paisaje protegido no es la figura de protección que debe aplicarse a la Sierra Escalona y su entorno, y sobre que el empleo por la Administración autonómica en el caso concernido de ese instrumento de protección constituye un supuesto de desviación de poder y fraude de ley. Lo fundamentado comporta la necesaria desestimación de la pretensión de la mercantil actora de que se declare por la Sala la nulidad del repetido acuerdo autonómico de iniciar el procedimiento de declaración de paisaje protegido de la Sierra Escalona y su entorno (art. 1 de la parte resolutoria de la Orden 6/2017).
Y en cuanto a la pretensión subsidiaria ejercitada por aquella mercantil relativa a la nulidad del art. 2 de la precitada Orden 6/2017, ha de estarse a la interpretación que de ese precepto reglamentario ha efectuado la Sala en la sentencia nº 320/19 antes transcrita y que conduce al rechazo de esta pretensión.”
Comentario del Autor:
Desde la declaración del primer espacio natural protegido en el mundo mediante una figura “ad hoc”, Yellowstone, la palabra conflicto va ineludiblemente ligada a las políticas de conservación de la biodiversidad ya sea para la declaración de espacios naturales, la protección de especies, la corrección de tendidos para evitar la electrocución de aves, la política agrícola comunitaria o la declaración de áreas marinas protegidas, por poner algunos ejemplos.
En el caso que nos ocupa, la sierra de Escalona-Dehesa de Campoamor y su entorno no es una excepción. Administrativamente ubicada al sur de Alicante, entre los términos de Orihuela, San Miguel de Salinas y Pilar de la Horadada. Desde el punto de vista de sus valores naturales, gracias a los estudios realizados durante décadas por el Departamento de Ecología de la Universidad Miguel Hernández (Elche) en colaboración con la Asociación Amigos de Sierra Escalona se trata de una de las zonas más estudiadas de la Comunidad Valenciana. En base a esta evidencia científica, hablamos de una de las zonas más valiosas a nivel europeo por albergar poblaciones de aves rapaces amenazadas en este contexto, principalmente en su fase de dispersión. Así, águilas perdiceras, reales y últimamente imperiales se dan cita en este lugar. Además de albergar una de las mayores concentraciones de búho real a nivel mundial y una de las comunidades de mamíferos carnívoros más completas del sureste ibérico, así como más de quince endemismos botánicos. Todo ello debido fundamentalmente a la alta densidad de sus presas, sobre todo conejo, llegando a superar en algunas zonas los diez ejemplares por hectáreas, y a la estructura del hábitat, fundamentalmente el mosaico generado por zonas de matorral mediterráneo, cultivos tradicionales de secano, y pinares sobre arenisca.
Desafortunadamente, su cercanía a la costa ha ocasionado que buena parte de este espacio sucumbiera durante años a la vorágine urbanística, recalificando dichos ayuntamientos y anteriores consellerías sin ninguna planificación áreas de altísimo valor ecológico.
Por este motivo durante las últimas décadas grandes grupos económicos han ido adquiriendo importantes fincas con la esperanza de obtener su recalificación urbanística. En este contexto, y gracias a la información técnica disponible sobre dichos valores, la Conselleria lleva impulsando desde hace ya más de 15 años diversas figuras para conservar lo que queda de este importantísimo espacio. Así figuras como LIC, ZEPA y ahora las figuras comentadas de Paisaje Protegido y el comienzo del desarrollo del PORN para su futura declaración como Parque Natural.
Como no puede ser de otra manera, la Sala ha desestimado la pretensión de la actora pues estos actos de iniciación, no son recurribles por sí mismos porque precisamente se trata de actos de trámite.
Coincidimos como señala la Sala que desde la perspectiva del artículo 129 de la ley 39/2015, de 1.º de octubre, la iniciativa normativa, está suficientemente motivada y justificada, ya que aparece un conjunto de elementos, necesitados de protección. Por otra parte, las medidas cautelares adoptadas son proporcionales, en la medida en que vienen impuestas de manera automática por las exigencias de una norma con rango formal de ley. El propio acto que se examina, al ser precisamente un acto de iniciación, en absoluto impone medida restrictiva u obligación específica a los posibles sujetos interesados por ser titulares de fincas dentro del perímetro que se diseña, por eso no puede hablarse de desproporcionalidad.
Además, en el comienzo de dicha tramitación, la propia Consellería mantuvo numerosas reuniones en los tres ayuntamientos con propietarios y usuarios de dicho territorio para clarificarles la percepción del significado de estas figuras y que por supuesto podrán seguir cultivando –de manera compatible con los valores naturales- dichas zonas así como realizar la práctica de la actividad cinegética entre otras muchas. Pero evidentemente, ninguna de estas cuestiones es del interés de esos propietarios, cuyos intereses pasan por continuar con el urbanismo como modelo de desarrollo para estas zonas.
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