Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya de 9 de febrero de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Ponente: Héctor García Morago)
Autora: Dra. Aitana de la Varga Pastor, Profesora Agregada de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STSJ CAT 1653/2017 – ECLI: ES:TSJCAT:2017:1653
Temas Clave: autorización ambiental; autorización de vertidos; estudio de impacto ambiental; Plan Territorial Parcial de Ponent
Resumen:
El Consell Comarcal del Segrià (CCS) solicita mediante recurso contencioso administrativo el dictado de una sentencia que invalide la autorización ambiental que se le concedió a Dipòsits controlats de Catalunya (DCC) respecto el proyecto de depósito controlado de residuos no peligrosos a ubicar en el paraje conocido como “Lo Collet”. El Departament de territori i sostenibilitat de la Generalitat de Catalunya (DTS) y la titular de la autorización se oponen a la pretensión. Los oponentes alegan causa de inadmisibilidad que es desestimada.
El recurrente alega varias cuestiones, la mayoría de las cuales son desestimadas salvo las últimas que se estiman y como consecuencia se estima el recurso contencioso –administrativo y se declaran nulas de pleno derecho las Resoluciones administrativas objeto del proceso, es decir la autorización ambiental.
Las cuestiones analizadas y sobre las que el tribunal se pronuncia son en relación con el grado de compatibilidad de la actividad con las características del suelo a ocupar; la posible incompetencia de la Administración que emitió la autorización de vertidos al dominio público hidráulico; el eventual incumplimiento de las distancias mínimas previstas por el RD 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecieron normas básicas para la ordenación de las explotaciones porcinas; el grado de precisión del estudio de impacto ambiental de la EIA; el grado de cobertura urbanística de la actividad autorizada y, finalmente, la posible infracción del Pla territorial parcial de Ponent (PTPP), así como el art. 47 del Texto refundido de la Llei d’urbanisme (TRLU).
La autorización se rige por la ley 3/1998, conocida como LIIAA y no por la ley 20/2009, lo que comporta que se esté ante autorizaciones ambientales y títulos habilitantes de naturaleza mixta (ambiental y urbanística). La argumentación se apoya en la STS de 14 de febrero de 2014 para afirmar que “la perspectiva urbanística no sólo no queda exenta de consideración, sino que resulta necesario atenderla.” Así mismo considera que la autorización fue concedida infringiendo el art. 2 del PTPP, puesto que la instalación autorizada, un depósito de residuos, “merece ser considerada prima facie como incompatible con el régimen de protección máxima al que se halla sujeto el SNUEP” (F.J.8).
Destacamos los siguientes extractos:
“Para el CCS, la autorización ambiental se habría concedido (de forma irregular), sin existir una garantía previa sobre la idoneidad del suelo afectado. Hecho, éste, especialmente grave, al preverse el asentamiento del depósito de residuos sobre las galerías de una antigua explotación minera, existentes en el subsuelo.
Sin embargo, las prevenciones puestas de relieve por la actora con el auxilio de un dictamen emitido por facultativos de la Universitat de Lleida, no han sido lo suficientemente concluyentes y precisas como para enervar la suficiencia y completud de la documentación técnica que permitió́ la concesión de la autorización ambiental.” (F.J.3).
“En este punto, el CCS ha puesto de relieve la incompetencia de la AGÈNCIA CATALANA DE L’AIGUA (ACA) para pronunciarse sobre la autorización de vertidos (en la cuenca hidrográfica del rio Ebro) asociada a la autorización ambiental. Sin embargo, se trata de un reproche débil si tenemos en cuenta que, tal como han señalado las demandadas, esa autorización pudo considerarse otorgada o corroborada por la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL EBRO (CHE), en méritos de un régimen especial de silencio positivo, al pairo de la Ley estatal 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrado de la contaminación…” (F.J.4).
“Eventual incumplimiento de las distancias mínimas previstas por el RD 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecieron normas básicas para la ordenación de las explotaciones porcinas
Tampoco podrá prosperar este alegato de la demanda. (…)
Ocurre, sin embargo, que el depósito de residuos autorizado, ni es otra explotación porcina; ni es un casco urbano; ni tampoco es un área municipal o privada de enterramiento de cadáveres animales. Y tampoco puede verse equiparada a una instalación centralizada de uso común para tratamiento de estiércoles y basuras municipales, toda vez que su actividad se halla estrictamente vinculada a la gestión de residuos no peligrosos, tal como ha sido reconocido por la AGÈNCIA CATALANA DE RESIDUS (ACR).” (F.J.5)
“Grado de precisión del estudio de impacto ambiental (EIA)
En este punto, el CCS, con sustento en el dictamen emitido por la Universitat de Lleida, ha puesto de relieve lo que, a su modo de ver, serían importantes déficits u omisiones en el EIA del proyecto autorizado, pues éste, amén de no ponderar adecuadamente otras alternativas viables en cuanto al emplazamiento de la actividad, habría omitido la existencia de especies protegidas susceptibles de ver perjudicado su hábitat natural por mor de la aparición de especies dañinas, vinculadas a la actividad de depósito de residuos.
En ese sentido, para la actora, el EIA y la declaración derivada del mismo, no habrían sido fieles a los dictados del art. 7 del texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero.
(…)
Huelga decir que las demandadas no habrían sido del mismo parecer, y con apoyo en el dictamen emitido por la consultora ambiental CERES habrían sostenido la plena exhaustividad del EIA, amén de poner de relieve la inexistencia de otras alternativas viables, habida cuenta que, de las dos existentes en el municipio de Serós, la descartada lo habría sido por su elevado grado de protección ambiental.
En cualquier caso, la resolución del presente extremo de la controversia deberá quedar subsumida en el examen del reproche de la demanda relativo a la incompatibilidad del proyecto de depósito, con las determinaciones del PTPP.” (F.J.7).
“Grado de cobertura urbanística de la actividad autorizada
Es, éste, un extremo de la litis que probablemente podría haberse encuadrado en los alegatos de la recurrente fundados en el PTPP y en el art. 47 TRLU; sin embargo, para despejar cualquier atisbo de incongruencia e indefensión, este Tribunal consideró oportuno (Providencia de 18 de octubre de 2016) plantearles frontalmente a las partes la “tesis” basada en la probable o no descartable incompatibilidad de la autorización ambiental impugnada, con el régimen urbanístico del suelo de autos en la fecha de expedición de la autorización controvertida (7 de agosto de 2012).
El CCS se sumó a la idea inspiradora de la tesis; las demandadas obviamente no.
El DTS, una vez más trajo a colación el argumento de la desviación procesal haciendo abstracción de las prescripciones contenidas en los art. 56.1 y, sobre todo, 33.2 LJCA . No sin traer a colación, en cuanto al fondo (al igual que DCC), la virtudes sanatorias -aunque quizás debiéramos decir “taumatúrgicas”- que se habrían desprendido del Plan especial por el que se legalizó la instalación de autos (Plan, éste, aprobado definitivamente siete meses después de haberse concedido la autorización ambiental impugnada), así como del Pla d’ordenació urbanística municipal (POUM), aprobado definitivamente en 2015 y que, a su vez, habría incorporado las determinaciones del Plan especial precedente.
Ocurre, sin embargo, que los Planes urbanísticos citados no podrán ser tomados en consideración, toda vez que no se hallaban en vigor cuando la autorización ambiental fue concedida. Aunque de haberlo estado, huelga decir que debiéramos haberlos sometido al mismo escrutinio que a la autorización, siquiera desde la perspectiva que analizaremos más adelante, centrada esencialmente en las determinaciones del PTPP aplicables al caso.
DCC, de forma preventiva ha puesto especial énfasis en la imposibilidad de utilizar el art. 33.2 LJCA para alterar las pretensiones de la demanda, y nos ha advertido que a través del “suplico” de la misma tan sólo nos fue solicitada la “anulación” de la autorización ambiental, pero no una declaración de “nulidad de pleno derecho”.
Lo que el CCS nos solicitó fue, esencialmente, la invalidación de la tantas veces citada autorización ambiental, suscitando, con tal propósito, un debate procesal contradictorio en el que se habrían entrecruzado argumentos jurídicos de diversa índole y procedencia, siendo, la significación de aquellos que acaben siendo determinantes, la que va a condicionar el resultado de la litis (estimación o desestimación), así como la calificación jurídica (anulabilidad o nulidad) que pueda merecer el vicio en el que acaso hubiera incurrido la autorización ambiental objeto de los presentes autos.
Dicho lo anterior, menester será rechazar la tesis sostenida por DCC, a propósito de la aplicación retroactiva al caso de la Llei 20/2009, de 4 de desembre, de prevenció i control ambiental de las activitats, en los extremos de la misma que, según señala la codemandada, permitirían expedir autorizaciones ambientales sin cobertura urbanística adecuada, sometiendo su eficacia a condición suspensiva. (…)
Pero ese régimen de separación o de incomunicación relativa, no regía bajo la égida de la LIIAA; Ley, ésta, conforme a la cual era menester ver, en las autorizaciones ambientales, títulos habilitantes de naturaleza mixta (ambiental y urbanística).
Así vino a certificarlo la STS 3a5a, de 14 de febrero de 2014 (casación 3704/2011 ) en los siguientes términos (los subrayados serán nuestros una vez más: (…)
Al amparo del cauce contemplado en el artículo 88.1 c) de la Ley jurisdiccional , dicho recurso estima vulnerado el artículo 33 de dicha Ley por la sentencia impugnada, porque ésta se funda sobre la base de unos criterios urbanísticos cuya apreciación no venía al caso y que, todo lo más, debieron haberse objetado con ocasión del otorgamiento de la licencia de obras requerida para la realización de la actuación proyectada, que es en cambio un acto firme y consentido, válido y eficaz.
Considera por ello que incurre en incongruencia la citada resolución, porque trasciende las pretensiones esgrimidas en el recurso, en relación con la autorización ambiental integrada, que constituye el ámbito propio sobre el que la sentencia habría debido contraer su enjuiciamiento.
Sucede, sin embargo que, en el ámbito del procedimiento administrativo conducente a la obtención de la correspondiente autorización, la perspectiva urbanística no sólo no queda exenta de consideración, sino que resulta necesario atenderla , porque ha de quedar cumplidamente acreditado durante la tramitación de dicho procedimiento el cumplimiento de las exigencias dimanantes de la ordenación urbanística, a través del denominado certificado de compatibilidad urbanística, de acuerdo con la normativa que resulta de aplicación (en Cataluña el artículo 14.1 d) de la Ley 3/1998 ).” (F.J.7)
“OCTAVO: Vulneración del Pla territorial parcial de Ponent -PTPP- (DOGC 4982-5.10.2007), así como del art. 47 del texto refundido de la Llei d’urbanisme (TRLU)
En conexión con las consideraciones contenidas en el fundamento jurídico precedente, habrá que coincidir con la parte actora en que la autorización ambiental de autos fue concedida infringiéndose, con ello, el art. 2 PTPP.
En lo que ahora importa, el art. 2 del Plan territorial citado establecía lo siguiente (los subrayados serán nuestros):
“Article 2.5
Sòl de protecció especial: definició
S’inclouen en aquesta classe aquells espais en què concorren valors que justifiquen un grau de protecció altament restrictiu de les possibilitats de transformacions que els poguessin afectar. Comprèn aquells sòls que formen part d’àmbits de protecció establerts en la normativa sectorial -com el Pla d’espais d’interès natural (PEIN) i la Xarxa Natura 2000- i aquells que el Pla considera que cal preservar pel seu valor com a peces i connectors d’interès natural i també per la seva funció específica en l’equilibri mediambiental, com és el cas de les àrees de recàrrega dels aqüífers.
Article 2.6
Sòl de protecció especial: regulació
- El sòl de protecció especial haurà de mantenir la condició d’espai no urbanitzat i amb aquesta finalitat serà classificat com a sòl no urbanitzable pels plans d’ordenació urbanística municipal llevat que, excepcionalment i de manera justificada, convingués incloure alguna peça en sectors o polígons per tal de garantir definitivament la permanència com a espai obert mitjançant la cessió i la incorporació al patrimoni públic que poden resultar del procés de gestió urbanística corresponent. En els sòls de protecció especial determinats pel Pla s’hi aplicarà el règim que estableix aquest article.
- Amb relació a les actuacions en sòl no urbanitzable que es poden autoritzar a l’empara dels apartats 4 i 6 de l’article 47 del Text refós de la Llei d’urbanisme (Decret legislatiu 1/2005), s’entendrà que el sòl de protecció especial està sotmès a un règim especial de protecció al qual fa referència l’apartat 5 de l’esmentat article, i que seran incompatibles totes aquelles actuacions d’edificació o de transformació de sòl que puguin afectar de forma clara els valors que motiven la protecció especial.
- En el sòl de protecció especial, només es podran autoritzar les següents edificacions de nova planta o ampliació de les existents:
Les que tenen per finalitat el coneixement o la potenciació dels valors objecte de protecció o la millora de la gestió del sòl en el marc dels objectius de preservació que estableix el Pla, sempre que justificadament no es pugui optar per la reutilització d’una construcció preexistent a una distància raonable.
Les que podrien ser admissibles d’acord amb el que estableix l’article 47 del Text refós de la Llei d’urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2005, de 26 de juliol, i dels articles concordants del Reglament aprovat pel Decret 305/2006, quan es compleixin les condicions i exigències que assenyalen els apartats 5, 6, 7 i 8 del present article per tal de garantir que no afectaran els valors que motiven la protecció especial d’aquest sòl. Quan les ampliacions d’edificis destinats a usos que poden ser admesos en sòl no urbanitzable no poguessin complir aquestes condicions i fossin imprescindibles per a la continuïtat de l’activitat i aquesta fos d’interès per al municipi, es podrà autoritzar una ampliació de fins al 20% del sostre i del volum existent que no se subjecti totalment o parcial a les condicions assenyalades.
- En el sòl de protecció especial que estigui destinat a activitats agràries (…)
- Les edificacions motivades per formes intensives d’explotacions agrícoles o ramaderes, com també totes aquelles altres edificacions i activitats, autoritzables en determinades circumstàncies en el sòl no urbanitzable a l’empara de l’article 47 del Text refós de la Llei d’urbanisme (Decret legislatiu 1/2005) i dels articles concordants del Reglament (Decret 305/2006), requeriran, per ser autoritzades, la incorporació a l’estudi d’impacte i integració paisatgística, que és preceptiu d’acord amb el que disposa l’article 6.4 per tractar-se d’edificacions aïllades, d’un capítol que analitzi els efectes de la inserció de l’edificació en l’entorn territorial i demostri la seva compatibilitat amb la preservació dels valors que motiven la protecció especial d’aquest sòl, sense perjudici del que s’assenyala a l’apartat 8. En tot cas, no s’autoritzaran aquestes edificacions i activitats en sòl de protecció especial si hi ha alternatives raonables d’ubicació en sòls de protecció preventiva o territorial.
- Els nous elements d’infraestructures que s’hagin d’ubicar necessàriament en sòl de protecció especial, com també la millora dels que hi ha en aquesta classe de sòl, adoptaran solucions que minimitzin els desmunts i terraplens, i evitaran interferir els connectors ecològics, els corredors hidrogràfics i els elements singulars del patrimoni natural (hàbitats d’interès, zones humides i espais d’interès geològic). L’estudi d’impacte ambiental quan sigui requerit per la naturalesa de l’obra tindrà en compte la circumstància de la seva ubicació en sòl de protecció especial. Quan no es requereixi l’estudi d’impacte ambiental serà preceptiva la realització, dins l’estudi d’impacte i integració paisatgística que disposa l’article 6.4, d’una valoració de la inserció de la infraestructura en l’entorn territorial que expressi el compliment de les condicions esmentades sense perjudici del que s’assenyala a l’apartat 8.(…)”
El precepto del PTPP que acabamos de transcribir (y a cuyas determinaciones se halla subordinado el planeamiento urbanístico municipal -art. 13.2 TRLU-) acredita que, efectivamente, instalaciones como pudieran ser los depósitos de residuos, merecen ser consideradas, prima facie, incompatibles con el régimen de protección máxima al que se halla sujeto el SNUEP.
El art. 2.6.6 PTPP permite excepcionalmente que instalaciones como la de autos puedan ubicarse en SNUEP; pero como es de ver, exige que tales instalaciones deban ubicarse “necesariamente” en esa clase de suelo (y lo “necesario” es bastante más que lo “conveniente” o lo “oportuno”). Así las cosas, cabe colegir del art. 2.6.6 PTPP que la instalación de un depósito de residuos en SNUEP debe venir precedida de una demostración rigurosa y no meramente retórica, de que esa instalación -amén de ser necesaria en sí misma-, no puede ser instalada en otro lugar. Y en el contexto del PTPP -que desborda ampliamente los límites territoriales del municipio de Serós-, ese imprescindible análisis de las alternativas existentes, en modo alguno podía quedar limitado -como aquí ha ocurrido- al territorio de un único término municipal. Máxime si tenemos en cuenta la proyección supramunicipal de un depósito de residuos de la naturaleza de los que se supone deberían ser gestionados en esa instalación. Carencia, la que acabamos de señalar que, amén de grave, se habría reproducido en el Plan especial tantas veces citado, a tenor del análisis de alternativas que puede observarse en la página 22 y concordantes de su Memoria (apartado 1.7, “estudio de alternativas….”) y que, obviamente, habrá que hacer extensiva al EIA del proyecto que ahora nos ocupa.
Por todo ello, la demanda deberá prosperar, al haberse expedido la autorización ambiental impugnada sin verse colmados adecuadamente los requisitos legales y de planeamiento territorial que acabamos de traer a colación.” (F.J.8).
Comentario de la autora:
En esta ocasión la sentencia del TSJ recuerda la importancia y la necesidad de tener en cuenta los Planes Territoriales parciales cuando se otorgan autorizaciones ambientales ya que tienen carácter normativo y no pueden contradecirse.
Documento adjunto: 
