Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León de 28 de junio de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: José Matías Alonso Millán)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ CL 2943/2019 – ECLI:ES:TSJCL:2019:2943
Temas Clave: Espacios naturales protegidos; Instrumentos de planificación; Planeamiento urbanístico; Red natura; Suelos; Urbanismo
Resumen:
Se interpone recurso contencioso-administrativo por una asociación ecologista contra la aprobación definitiva de las Normas municipales de Muñopedro (Segovia) -Acuerdo de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de la Junta de Castilla y León de 21 de marzo de 2018-.
En concreto, se interesa por la recurrente la nulidad de la categorización como suelo rústico de asentamiento irregular de hasta 12 parcelas del municipio, modificándola por suelo rústico en la categoría reglada que le corresponda por su elevado y reconocido valor natural. Estas parcelas tienen unos antecedentes que conviene comentar antes de continuar.
Así, las 12 parcelas de gran amplitud (cada una de ellas supera las 10 hectáreas), son fruto de una parcelación en suelo rústico que contó con la autorización necesaria a tal efecto, y en las que se permitía la construcción en cada una de ellas de una vivienda unifamiliar. De hecho se autorizaron hasta siete viviendas, dotándolas de luz, agua, etc., siendo que la autorización de la octava vivienda fue recurrida en sede judicial y anulada por sentencia ratificada por el Tribunal Supremo (y con orden de demolición). La posterior petición de licencia de otra vivienda fue directamente denegada. Además, hay que tener en cuenta que estas parcelas cuentan con un valor ambiental indudable, como demuestra su integración en la Red Natura 2000 (ZEPA y LIC Valles del Lozoya y del Zorita), su inclusión del Área Crítica SG-6 del Plan de Recuperación del Águila imperial ibérica y del Plan de Protección de la Cigüeña negra (área de importancia), etc.
La categorización de suelo rústico de asentamiento irregular (SRAI) tendría como consecuencia inmediata la legalización de la octava vivienda (cuya autorización está anulada) y posibilitar la construcción de las cuatro viviendas que restarían. Por ello, la recurrente tiene la pretensión de que se anule tal categorización, pasando a tener la consideración de suelo rústico con protección natural. Por su parte, la administración demandada haría valer, entre otras cuestiones, que aun reconociendo la existencia de «unos valores ambientales merecedores de protección, pero también existe un asentamiento irregular que debe ser atendido».
Conviene puntualizar que la legislación urbanística de Castilla y León permite la categorización jurídica como suelo rústico de asentamiento irregular, para aquellas situaciones generadas por comportamientos irregulares de urbanización, siendo además que cuando a un terreno de suelo rústico puedan corresponderle más de una categoría de este tipo de suelo, se debería optar por el que le otorgue mayor protección, o incluirlo en varias categorías, aplicando en este caso los distintos regímenes de forma complementaria (pero en caso de contradicción entre los regímenes, siendo aplicable siempre el de mayor protección).
Volviendo al caso, la Sala entiende que debe atenderse a la situación física de los terrenos, constatando que todas las parcelas gozan de una fuerte protección ambiental que las hace merecedoras de su categorización como suelos rústico con protección natural. Descarta además su inclusión como suelo rústico de asentamiento irregular, pues no cumple con los requisitos legales (no se trataba de terrenos parcelados en su día en contra del marco normativo entonces vigente).
Por todo ello, anula la categorización de las parcelas como suelo rústico de asentamiento irregular, ordenando a la administración que inicie y concluya el procedimiento necesario para proporcionar a las mismas la categoría reglada que les corresponda como suelo rústico de elevado y reconocido valor natural.
Destacamos los siguientes extractos:
“Como se puede apreciar del contenido de estos dos preceptos, la razón que subyace para clasificar unos terrenos como suelo rústico reside fundamentalmente en que reúnan determinadas características que los hacen inadecuados para ser urbanizados. Por ello, la clasificación introducida por la Ley 8/2008, de 15 de septiembre, de suelos rústicos de asentamiento irregular, debe ser configurada como una respuesta a las situaciones generadas por comportamientos irregulares de urbanización, y así se desprende de lo recogido en su Memoria: “Más importante es la posibilidad de clasificar como suelo urbanizable terrenos llamados a ser rústicos por sus propias características o por mandato de normas sectoriales, como mecanismo no para urbanizarlos, sino, al contrario, para mantenerlos en su estado y garantizar su protección, pero además ganándolos para el uso público mediante su calificación como sistemas generales. Así sus propietarios podrán materializar su aprovechamiento en otros ámbitos, y la Administración obtendrá gratuitamente terrenos de interés para infraestructuras o equipamientos, o con valores naturales, culturales u otros análogos. En esta misma línea se inscribe la previsión de sendas categorías específicas de suelo rústico para las actividades extractivas y los asentamientos irregulares”.
Por otra parte, es trascendental la prelación que establece el artículo 16.2 de la Ley 5/99: “Cuando un terreno, por sus características presentes o pasadas, o por las previsiones del planeamiento urbanístico o sectorial, pueda corresponder a varias categorías de suelo rústico, se optará entre incluirlo en la categoría que otorgue mayor protección, o bien incluirlo en varias categorías, cuyos regímenes se aplicarán de forma complementaria; en este caso, si se produce contradicción entre dichos regímenes, se aplicará el que otorgue mayor protección”. Por tanto, si este terreno reuniese las condiciones para ser clasificado como rústico con protección natural y a la vez como rústico de asentamiento irregular, se debe optar por incluirlo entre la categoría que otorgue mayor protección o incluirlo en ambas categorías que se aplicarán de forma complementaria. Además, el concepto que se debe dar a la expresión “otorgue mayor protección” debe entenderse a que otorgue mayor protección frente a la urbanización, frente a actuaciones de urbanización, frente al comportamiento de edificar y construir, que se desprende de una actuación de urbanización, puesto que el suelo rústico es el suelo que debe preservarse de la urbanización, como recoge el artículo 15 de la Ley 5/99.
Por tanto, si nos encontramos con que el suelo rústico con protección natural está constituido por los terrenos a que se refiere la letra g) del artículo 16.1 de la Ley 5/99 , salvo que estén en un entorno urbano (que no ocurre en el presente supuesto); y los suelos rústicos de asentamiento irregular está constituido por los terrenos parcelados u ocupados por edificaciones mediante procesos ajenos al marco normativo vigente en su momento (según la letra j) del mismo precepto), es indudable que en caso de concurrir terrenos que podrían calificarse conjuntamente como “con protección natural” y “de asentamiento irregular”, no cabe la menor duda de que se deben calificar de forma conjunta en ambas categorías de suelo rústico o en la categoría de suelo rústico “con protección natural”, pues establece una mayor protección frente a actuaciones de urbanización, de tal forma que si existe contradicción entre ambas categorías, deben prevalecer los regímenes establecidos para la protección de los valores naturales y culturales, y en último extremo aquel que otorgue una mayor protección, como se recoge expresamente en el artículo 39 del Decreto 22/2004 (“Cuando un terreno, sea por sus propias características o aptitudes presentes o pasadas, o bien por aplicación de los criterios de la normativa urbanística o de la legislación sectorial, pueda ser incluido al mismo tiempo en varias categorías desuelo rústico, debe optarse entre: a) Incluirlo en la categoría de suelo rústico que otorgue una mayor protección. b) Incluirlo en varias categorías de suelo rústico, en cuyo caso sus respectivos regímenes deben aplicarse de forma complementaria; si se produce contradicción entre los mismos, deben prevalecer los regímenes establecidos para la protección de los valores naturales y culturales, y en último extremo aquél que otorgue una mayor protección”).
Atendiendo a todas estas circunstancias, procede considerar la situación física de los terrenos que las Normas Urbanísticas de Muñopedro clasifican como “suelo rústico de asentamiento irregular” y la parte actora considera que deben clasificarse como suelo rústico con protección natural”.
“Pocos suelos pueden presentar tantas características como para merecer una calificación y categorización como suelos rústicos con protección natural; y mucho más si atendemos al propio articulado de las Normas Urbanísticas de Muñopedro, que recogen los suelos que deben clasificarse como suelo rústico con protección natural en su artículo 207, al referirse al ámbito y definición […].
No existe la menor duda de que todo este terreno que abarca las parcelas 8 a 19 del polígono 16 debe estar calificado como suelo rústico con protección natural, y sin duda parte del mismo con Protección Natural-I, puesto que se encuentra encuadrado su suelo dentro del ámbito que abarcan varios hábitats protegidos, y al resto que no sea preciso darle este grado de protección debe darse el grado de Protección Natural-II, pues todo él se encuentra dentro de la Zona de Especial Conservación, de la Zona de Especial Protección para las Aves y de la zona del Área Crítica del Águila Imperial Ibérica.
Por contra, no es posible considerar todo este terreno como suelo rústico de asentamiento irregular, pues los terrenos no han sido parcelados de forma ajena al marco normativo vigente en su momento, e inclusive actualmente pueden ser parcelados, como parcelas rústicas, en la forma en que se encuentran, puesto que cada parcela tiene una superficie superior a las 6 ha; y, en cuanto a la ocupación por edificaciones, no se puede considerar que estas edificaciones puedan encuadrarse en isletas aisladas de suelo rústico de asentamiento irregular, excluyendo todo el resto del terreno no edificado de estas parcelas 8 a 19, sino que lo que procede es mantener la clasificación de suelo rústico con protección natural que debe tener el resto de la superficie, sin perjuicio de que se consideren disconformes con el ordenamiento o fuera de ordenación, según se considere. Hasta la propia Administración reconoce la incompatibilidad de calificar a la vez este suelo como suelo rústico de asentamiento irregular y como suelo rústico con protección natural. Por otra parte, la Disposición adicional décima (Asentamientos irregulares) de la Ley 5/99 dispone en su número 1, que ” los terrenos clasificados como suelo rústico de asentamiento irregular deberán ser objeto de regularización, a fin de corregir los efectos negativos de la ocupación, proteger el medio ambiente y prevenir riesgos en materia de salubridad, tráfico, incendio e inundación, así como mejorar la calidad de vida de sus habitantes, en especial en lo relativo a la dotación de servicios y accesos”, por lo que la protección adecuada, teniendo en cuenta los valores medioambientales de la zona, es la calificación como suelo rústico de protección natural, siendo adecuada la dotación de servicios y accesos permitidos con esta calificación y no siendo precisa una mejora de la calidad de vida de sus habitantes que no se pueda realizar con esta figura de protección”.
Comentario del Autor:
La clasificación de un terreno como suelo no urbanizable de protección especial prácticamente lo inhabilita para cualquier uso o expectativa urbanística, fuera de las funciones propias o tradicionales que se derivan de su naturaleza rústica. Es lo que ocurre en el caso que nos ocupa, en el que se atisba un intento de la administración de dotar de un aprovechamiento edificatorio a parcelas de alto valor ambiental, y ello aunque se trataría de construcciones enclavadas en parcelas mínimas de 100.000 metros cuadrados (previsiblemente destinadas a viviendas de lujo).
La edificación de viviendas en terrenos rústicos ha estado tradicionalmente permitida en las sucesivas legislaciones de suelo (vinculadas eso sí a la explotación agrícola o análoga que se desarrollase). Tales supuestos no parecen aquí aplicables dados los valores ambientales que concurren en la zona, atendiendo a las figuras de protección ambiental existentes en esta zona.
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