Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 20 de junio de 2023 (Sala de lo Contencioso, Sección 1, Ponente: Luis Miguel Blanco Domínguez)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 3292/2023 – ECLI:ES: TSJCL: 2023:3292
Palabras clave: Plan de mejora de la calidad del aire. Zonificación. Ozono. Decreto. Acuerdo. Valores objetivos.
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por la Federación de Ecologistas en Acción contra el Acuerdo 138/2021, de 16 de diciembre, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueba el Plan de mejora de la calidad del aire por ozono troposférico en Castilla y León (PMCAOT).
La parte actora pretende que se anule el Acuerdo impugnado y como reconocimiento de situación jurídica individualizada que se condene a la Administración demandada a que elabore un nuevo Plan conforme a derecho.
Alega en su favor los siguientes motivos:
-La Administración ha elaborado un Plan para toda la Comunidad de Castilla y León, sin tener en cuenta las distintas zonas en las que se ha constatado una elevación de los valores objetivos de contaminación por ozono, lo que constituye una infracción del artículo 16.2.a) de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera y del artículo 24.1 del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.
-El contenido del Plan no se ajusta a lo previsto en el Anexo XV del Real Decreto 102/2011.
-Infracción de los artículos 76 y siguientes de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, ya que debió tramitarse y aprobarse un decreto en lugar de un acuerdo. Considera que los planes tienen carácter reglamentario y añade que los planes de mejora de la calidad del aire son Planes Regionales de Ámbito Sectorial regulados en los artículos 20 y siguientes de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León. Sostiene que estos planes son determinantes para los diferentes instrumentos de planeamiento urbanístico y de ordenación del territorio (artículo 16.6 de la Ley 34/2007) y vinculantes para los titulares de instalaciones donde se desarrollen actividades potencialmente contaminadoras de la atmosfera.
Conectado con la naturaleza normativa del instrumento, la parte actora invoca la infracción del artículo 6.1.a) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
-Los planes de calidad del aire exigidos por la normativa de aplicación se están demorando indebidamente, teniendo en cuenta que la primera superación de los valores objetivos establecidos legalmente se produjo en el año 2012.
En primer lugar, la Sala se pronuncia sobre el tercero de los motivos. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 16.2.a) de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre y el artículo 24.1 del RD 102/2011, no considera que los planes citados deban aprobarse mediante un Decreto, máxime cuando su contenido remite a distintos instrumentos, unos normativos y otros de carácter no normativo. De hecho, el Plan contiene cinco medidas y cada una de ellas una serie de acciones dirigidas a la reducción de emisiones de distintos componentes.
Tampoco el Plan establece el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en los términos del art. 6.1.a) de la Ley 21/2013, con independencia de la ejecutividad inmediata del Plan y la obligación de cumplir con sus determinaciones.
Por otra parte, la Sala considera que los Planes Regionales, con los que hace la comparación la parte actora, tienen un contenido distinto, ya que no remiten a otros instrumentos, como es el caso del Plan que nos ocupa, sino que contienen directamente la regulación correspondiente.
Finalmente, nos recuerda la Sala que, a nivel estatal, los distintos Planes de Calidad del Aire se han aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros e Instrumentos semejantes (no normativos) son los aprobados en las diferentes Comunidades Autónomas con el mismo fin.
A continuación, la Sala se centra en dirimir si el Plan de mejora de la calidad aire ha de ser único para toda la Comunidad de Castilla y León, o, por el contrario, deben aprobarse planes para distintas zonas. Con reiteración del contenido de los preceptos citados, la Sala entiende que los Planes son para zonas concretas de la Comunidad y cuando en esas zonas se hayan superado determinados valores objetivos. Una zonificación que además debe resultar coherente con el contenido y la finalidad de los Planes.
En el supuesto concreto, si bien el Plan refleja zonas donde se han superado los valores objetivos, lo cierto es que se contempla un Plan único en el que no se especifican las fuentes de emisión para cada zona, los objetivos cuantificados de reducción de niveles de contaminación o las medidas y proyectos de mejora. Lo que resulta incoherente, a juicio de la Sala, es que el contenido del Plan “no hace distingos para cada una de esas zonas” y las explicaciones de la Administración, basadas en principios de economía administrativa o de urgencia, no le han resultado convincentes.
En definitiva, se exige no solo la zonificación, sino que el Plan proporcione un contenido específico para cada zona. Al efecto, se acoge el recurso planteado.
A mayor abundamiento, teniendo en cuenta las fechas en las que se han superado los valores objetivos, el contenido del artículo 1 de la Ley 34/2007 y la finalidad del Plan; la Sala acoge la pretensión de la parte actora en orden a que la Administración debe elaborar los planes correspondientes para las zonas atmosféricas en el plazo de seis meses, máxime cuando el artículo 24.1 del RD 102/2011 sí que fija un plazo y el propuesto está en consonancia con las previsiones del artículo 21 de la Ley 39/2015.
En definitiva, se estima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El Plan no solamente no necesita ser aprobado por decreto, según hemos dicho, sino que, además, tampoco establecen el marco al que se refiere el precepto invocado -artículo 6.1 a) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre-, todo ello con independencia, lógicamente, de la tramitación a que dé lugar cada una de las medidas que se contemplen en el mismo y con independencia de la ejecutividad inmediata del Plan y la obligatoriedad de cumplir con sus determinaciones tanto para la Administración en las actuaciones que lleva a cabo como para los particulares a los que afecte.
Por otro lado, los Planes Regionales, con los que hace la comparación la parte actora, tienen un contenido distinto, ya que no remiten a otros instrumentos, como es el caso del Plan que nos ocupa, según hemos expuesto, sino que contienen directamente la regulación correspondiente.
Así resulta del artículo 20.1.a) de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de Castilla y León”
“(…) Y no en vano la Ley 34/2007 es precisa al definir qué se entiende por “zona” a estos efectos, según resulta de su artículo 3.u) que dice entiende por tal la “Parte del territorio delimitada por la Administración competente para la evaluación y gestión de la calidad del aire”.
Esta zonificación resulta coherente con el contenido y finalidad de los planes, según resulta de los artículos citados, antes transcritos.
En esta misma línea resulta necesario citar el artículo 11 de la Ley 34/2007 que dice: “1. De acuerdo con las evaluaciones a las que se refiere el artículo 10, las comunidades autónomas, con la participación de las entidades locales, zonificarán su territorio según los niveles de los contaminantes para los que se hayan establecido objetivos de calidad del aire y conforme a las mismas elaborarán listas diferenciadas de zonas y aglomeraciones (…)”.
“(…) Es decir que el Plan, de conformidad con lo previsto en los artículos citado, ha recogido en los informes que constituyen sus antecedentes aquellas zonas del territorio donde se han superado los valores objetivos y exigen pues la adopción de las medidas correspondientes. Sin embargo, el Acuerdo impugnado contempla un Plan único, sin especificar para cada zona las fuentes de emisión, los objetivos cuantificados de reducción de niveles de contaminación y las medidas y proyectos de mejora, calendario de aplicación, estimación de la mejora de la calidad del aire que se espera conseguir y del plazo previsto para alcanzar los objetivos de calidad, que es lo que exige el artículo 16.2.a). Por lo tanto, a nuestro juicio, se observa una incoherencia, ya que, por un lado, la normativa de aplicación, ya citada, obliga a realizar Planes de Calidad del Aire no en general (aun cuando no se discute que la calidad del aire es desde luego un valor objetivo para todo el territorio) sino cuando en determinadas zonas se sobrepasen determinados valores y ello con la finalidad de adecuar el contenido del plan a ese territorio en los términos que indica el citado artículo 16.2.a). A ello hay que añadir que sabemos, porque así lo dice el Plan que se impugna, que los valores se han superado en las “zonas” indicadas. Pero, por otro lado, -y aquí está la incoherencia- el contenido del Plan no hace distingos para cada una de esas zonas (…)
Por otro lado, a nuestro juicio, se desenfoca la controversia alegando que el problema del ozono afecta a todo el territorio regional, de modo que el Plan busca no solo corregir la situación en aquellos lugares donde se sobrepasa un valor objetivo legal sino también en aquellos otros donde la situación no es buena y tienen riesgo de sobrepasar ese valor objetivo, porque el fundamento del Plan que se impugna no se corresponde con esta alegación, sino con la más específica y concreta de que en determinadas zonas atmosféricas se superen determinados valores y ahí que el Plan resulte compatible con las demás medidas a adoptar, de muy distinta naturaleza dirigidas a mejorar la calidad del aire y a reducir las emisiones contaminantes a la atmósfera (…)”
Comentario de la Autora:
Al margen de que un Plan de mejora de la calidad del aire no precisa ser aprobado a través de un reglamento sino que basta un acuerdo, lo cierto es que si bien en este caso la Administración Autonómica ha intentado ser diligente aprobando un solo Plan de mejora de calidad del aire por ozono troposférico para todo el territorio de Castilla León, en el que además se contemplan distintas zonas; también es cierto que se ha separado de la Ley en el sentido de que no existe una especificación concreta para cada zona en la que se han superado los valores objetivos, según reconoce el propio Plan.
Quizá, tal y como apunta la Sala, se debería haber establecido una única zona y prever idénticas medidas para todo el territorio, pero en este caso se parte de que únicamente en determinadas zonas se superan los niveles objetivos. Cabría también recordar que la calidad del aire es un valor objetivo para todo el territorio de la Comunidad.
