Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha de 12 de abril de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Constantino Merino González)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ CLM 1060/2019 – ECLI: ES: TSJ CLM: 2019:1060
Temas Clave: Instrumentos de planificación; Instrumentos de gestión; ZEPA; Red Natura 2000; ZEC
Resumen:
Una asociación manchega de agricultores impugna la Orden 63/2017, de 3 de abril, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se aprueba el Plan de gestión de las Zonas de Especial Protección para las aves de ambientes esteparios. La recurrente considera que se han cometido errores formales constitutivos de una causa de anulabilidad de la Orden, en relación a su publicación y la figura normativa elegida para la aprobación del citado Plan. En sentido contrario, la Administración mantiene que la técnica de publicación de la norma y la figura normativa elegidas son conformes a derecho.
La Sala estima los motivos de impugnación esgrimidos por la asociación. Basa su razonamiento en distintos pronunciamientos del TSJ de Andalucía y del Tribunal Supremo.
En concreto:
1) Cita la STSJ de Andalucía, de 12 de enero de 2017, dictada en un procedimiento similar, en el que se repiten las pretensiones y argumentos de las partes.
Tanto en aquel supuesto como en el de autos, el Tribunal resolvió que el Plan de Gestión contenido en un Anexo de la Orden controvertida no había sido objeto de publicación en el Boletín Oficial correspondiente, sino que la propia Orden se remitía a indicar su disponibilidad en la página web de la Consejería de Medio Ambiente. En sentido contrario, la Administración autonómica entiende que estos planes son programáticos, careciendo de contenido normativo, no resultando preceptiva su publicación oficial.
La Sala basa su razonamiento en distintos preceptos, especialmente de la Ley 42/2007 de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (LPNyB), que establece los instrumentos de planificación para los distintos espacios naturales, incluidos los de la Red Natura 2000, calificados como ZEC. En concreto, cita los siguientes: i) el artículo 43.3, que establece que una vez aprobadas las listas de lugares de interés comunitario (LIC), las Administraciones competentes tienen un plazo máximo de 6 años para aprobar los planes o instrumentos de gestión que correspondan; ii) el artículo 31, referido a la elaboración de Planes Rectores de Uso y Gestión, cuya aprobación recae en el órgano competente de la Comunidad Autónoma, y que prevalecen sobre el planeamiento urbanístico; iii) el artículo 46, sobre medidas de conservación de la Red Natura 2000.
Ateniendo a estas disposiciones, la Sala razona que estos planes tienen la consideración de instrumentos normativos, y por imposición del principio de publicidad de las normas deben ser debidamente publicados. Ello implica que la Orden impugnada es anulable en tanto su contenido no ha sido debidamente publicado.
2) De otra parte, la Sala se remite a la sentencia del Tribunal Supremo, de 28 de enero de 2019, en la que se determina, por remisión al antecitado artículo 46 LPNyB, que los planes de gestión son más que meras previsiones programáticas orientativas sobre la gestión preventiva de estos espacios y que los mismos deben contener medidas de conservación efectivas que permitan garantizar la protección derivada de la declaración de la ZEC.
Una vez esclarecido el carácter normativo de estos planes, la Sala se remite al artículo 52.1 LPNyB, que “impone a publicación de las disposiciones administrativas en el Diario Oficial que corresponda”. Asimismo, cita el artículo 3, que encuadra bajo el concepto instrumentos de gestión “cualquier técnica de gestión de un espacio natural” sometida a un proceso de información pública, objeto de una aprobación formal y publicado, en conexión con las Directrices de conservación de la Red Natura 2000 en España, que establecen que los instrumentos de gestión están sometidos a un procedimiento de aprobación formal que termina con la publicación en el Boletín o Diario oficial correspondiente, sin que resulte satisfactoria la mera remisión a su publicidad en otros medios. Por todo ello, finalmente determina la no conformidad a derecho y la anulación de la Orden, en tanto concurre un vicio en relación a la publicación del plan de gestión controvertido, sin afectar a la validez del plan, sino únicamente a su eficacia en tanto no haya sido publicado en el Boletín o Diario Oficial correspondiente.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pues bien, en la medida que estos planes de gestión prevalecen incluso sobre el contenido de planes urbanísticos, así como que en su función de desarrollo de los PORN les corresponde la zonificación concreta de los espacios , así como la determinación de las diferentes actividades que puedan desarrollarse en el mismo , entre otros contenidos, parece más que lógico considerar a los mismos planes como instrumentos normativos que por imposición del principio de publicidad de las normas deben ser objeto de publicación. Estos nos determina a considerar que la orden impugnada sí debe ser anulada al no publicar su contenido completo en el boletín oficial correspondiente.”.
“(…) Desde estas mismas disposiciones se deduce que los que se denominan “adecuados planes de gestión” tienen por objeto cumplir con el deber impuesto a los Estados de establecer “las medidas de conservación necesarias “, lo que significa que no se trata de previsiones programáticas o de orientación a la gestión preventiva y activa mediante el diálogo y concertación, como se mantiene por la Administración recurrente, sino de hacer efectiva la protección exigida en razón de la declaración de la ZEC. Abunda en este sentido el art. 46 transcrito, cuando establece como contenido mínimo las medidas apropiadas para mantener los espacios en estado de conservación favorable; cuando exige atender las necesidades de determinados municipios o limitaciones singulares específicas ligadas a la gestión del lugar; cuando exige adoptar en dichos planes o instrumentos de gestión medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales y de las especies”.
“(…) Por el contrario, la aplicación del número 1 de dicho art. 52, impone la publicación de las disposiciones administrativas en el Diario Oficial que corresponda. Además, en este caso, esta previsión de carácter general se refuerza en la normativa específica que viene a indicar la necesidad de tal forma de publicidad de los planes de gestión. Así el art. 3 de la Ley 42/2007, dentro de las definiciones, señala en el número 22, que bajo la denominación de instrumentos de gestión se incluye cualquier técnica de gestión de un espacio natural y de sus usos, que haya sido sometido a un proceso de información pública, haya sido objeto de una aprobación formal y haya sido publicado. Previsión que ha de ponerse en relación con las Directrices de Conservación de la Red Natura 2000 en España, aprobadas por Acuerdo de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente (reunión de 13 de julio de 2011) publicadas por Resolución de 21 de septiembre de 2011, de la Secretaría de Estado de Cambio Climático, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (BOE nº 244, 10 de octubre de 2011), conforme a las cuales se ha elaborado el Plan en litigio, según se recoge en su apartado 1.2, Directrices que en el apartado de aprobación, B.1, establecen que los instrumentos de gestión deben estar sometidos a un procedimiento de aprobación formal, que debe culminar con su publicación en el correspondiente Boletín o Diario Oficial, añadiendo en el apartado B.3, que una vez publicado oficialmente el instrumento de gestión, el órgano responsable en materia de Red Natura 2000 lo notificará al Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, a efectos de su comunicación a la Comisión Europea. Previsión de publicación que responde a la naturaleza de la disposición administrativa y las exigencias formales derivadas de su alcance y contenido, de acuerdo con las normas comunitarias e internas a las que responden dichas Directrices.
Tal forma de publicación, por su alcance y contenido, no puede equipararse ni entenderse satisfecha en sus efectos por la remisión a la publicidad en otros medios, de acceso distinto e indirecto por parte de los destinatarios y afectados por la disposición, a salvo que la propia normativa reguladora del procedimiento de elaboración disponga esa forma específica de publicidad”.
“(…)Ninguna duda ofrece que estos razonamientos son plenamente trasladables al debate que nos ocupa, como hemos adelantado, y que, como consecuencia de ello, el recurso contencioso debe estimarse , en base al primero de los motivos de impugnación, con la consiguiente declaración de no conformidad a derecho y anulación de la Orden que se impugna. Resulta, por ello, superfluo e innecesario analizar el resto de los motivos de impugnación.
De igual forma y en relación con el alcance de este pronunciamiento, aclaramos que, como se razonaba la sentencia del Tribunal Supremo, la anulación se refiere a la Orden impugnada, por un vicio de la misma en cuanto no publica adecuadamente el Plan aprobado, de manera que la validez del Plan no se ve afectada por el pronunciamiento, sin perjuicio de que mientras no se publique adecuadamente carezca de la eficacia que depende de dicha publicación oficial”.
Comentario de la Autora:
La eficacia de los planes de gestión de los espacios de la Red Natura 2000 no sólo depende del contenido de los mismos sino de la figura elegida para su publicación y la forma en la que este último trámite se realiza. Si bien no son defectos formales que conlleven a su nulidad, invalidándolos, estos no son eficaces si no se satisface el requisito de publicación en el Boletín o Diario Oficial que corresponda.
La impugnación de la Orden 63/2017, de 3 de abril, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se aprueba el Plan de gestión de las Zonas de Especial Protección para las aves de ambientes esteparios ha tenido transcendencia mediática en noticieros nacionales como El Diario por afectar a un espacio que integra 8 ZEPAS regionales y casi 200.000 hectáreas.
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