Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla – La Mancha de 6 de julio de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Inmaculada Donate Valera)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ CLM 2040/2020 – ECLI: ES: TSJ CLM: 2020: 2040
Palabras clave: Declaración de Impacto Ambiental. Evaluación de Impacto Ambiental. Caducidad. Urbanismo.
Resumen:
En el presente supuesto, se impugna la Resolución de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de 4 de noviembre de 2015, que desestimó el recurso de alzada contra la Resolución de la Dirección General de Calidad e Impacto Ambiental, de 14 de diciembre de 2012, por la que se declaró la caducidad de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) del proyecto “Cantera Río Viejo”.
En su Resolución de 2012, la Administración consideró aplicables las determinaciones de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Evaluación del Impacto Ambiental, derogada por la Ley 4/2007, de 8 de marzo, de Evaluación Ambiental en Castilla-La Mancha. Por remisión a la Disposición Transitoria Única de la Ley 4/2007, razonó que las DIA emitidas durante el periodo de vigencia de la Ley 5/1999, están sometidas al régimen de caducidad previsto en aquella. Como consecuencia de lo anterior, justifica que el término inicial a efectos del cómputo de la caducidad de la DIA es: i) la fecha en que deba iniciarse la ejecución del proyecto; o ii) la fecha de entrada en vigor de la Ley 4/2007, cuando la ejecución debiera haber comenzado durante la vigencia de la Ley 5/1999. Asimismo, aludió a un informe del Servicio de Sanciones y Recursos, que, en base al artículo 15.4 de la Ley 4/2007, dispuso que el término inicial para el cómputo del plazo de caducidad de 3 años es la fecha en que deba comenzarse el proyecto, tal y como establezca el título habilitante correspondiente. Dado que hasta 2011 la empresa no contaba con la licencia urbanística del Ayuntamiento de Seseña, como establece la DIA, habría transcurrido el plazo de tres años previsto en el precitado artículo 15.4 para iniciar la ejecución del proyecto.
La parte actora insiste en que la licencia de actividad es una habilitación preceptiva. A los anteriores efectos, el Ayuntamiento de Seseña no ha concedido ni denegado este título habilitante. La determinación del día en que comienza a correr el plazo de caducidad de la DIA viene establecido en la correspondiente licencia y debe concretarse en la resolución que finalice el expediente, inexistente en el supuesto de autos.
En sentido contrario, la Administración considera que el momento que determina el inicio del cómputo del plazo de caducidad es la fecha en que debe comenzar la ejecución del proyecto, o, en caso de DIA emitidas durante la vigencia de la Ley 5/1999, desde la fecha de entrada en vigor de la Ley 4/2007. Añade, en relación con la solicitud de prórroga de la DIA por parte de la actora a 10 de octubre de 2012, que desde la entrada en vigor de la Ley 4/2007 hasta dicha solicitud había “transcurrido ampliamente” el plazo de tres años de caducidad.
Como basamentos de lo expuesto, cita los artículos 14 y 15 y la Disposición Transitoria Única de la Ley 4/2007, el artículo 14.1 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación Ambiental de proyectos y la STS de 25 de junio de 2015 (Sala 3ª, sec. 5ª. Rec. 2978/2013).
Con carácter previo al análisis sobre la caducidad, la Sala enumera los antecedentes del caso y se remite a la legislación aplicable y a la jurisprudencia en la materia para describir el concepto de DIA.
Para determinar cuándo se inicia el cómputo del plazo para la caducidad de la DIA, la Sala se remite STS de 25 de junio de 2015, que, en un supuesto similar, concluyó que el plazo de caducidad se inicia con la entrada en vigor de la Ley 4/2007.
El Tribunal interpreta el artículo 15.4 en el sentido de que no se ha producido la caducidad en tanto no ha comenzado a correr el dicho plazo de caducidad, en base a los siguientes motivos:
– La resolución de aprobación de la DIA condiciona la actividad a la compatibilidad de uso del suelo con las NNSS de planeamiento urbanístico municipal.
– La concesión o la denegación de la licencia de apertura de establecimiento pertinente es competencia del Ayuntamiento de Seseña.
– Tras mencionar algunos de los antecedentes más relevantes para la tramitación de la DIA controvertida, da por acreditado que no consta ninguna resolución que conceda o deniegue la calificación urbanística ni la declaración de caducidad de expediente.
– El proyecto para el que se solicitó la DIA no puede ejecutarse al no haberse concedido la licencia de apertura de establecimiento para la explotación (artículo 15, apartados 4 y 6 de la Ley 4/2007).
– El proyecto no ha podido comenzar a ejecutarse debido a la falta de la precitada licencia, de modo que el plazo de caducidad no ha podido iniciarse. La licencia determina el día en que pueda o deba comenzar la ejecución del proyecto. Si no se ha concedido ni denegado la licencia, esta fecha no ha quedado fijada y, consecuentemente, no ha podido operar la caducidad del artículo 15.4 de la Ley 4/2007.
La Sala finaliza su pronunciamiento recordando a la Administración que, en lugar de dar la DIA por caducada, debió iniciar el procedimiento de modificación al constatar cambios significativos con relación a la misma. Consecuentemente, estima el recurso y condena en costas a la Administración.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) la Declaración de Impacto Ambiental que se declara caducada, fue concedida y tramitada de conformidad con lo establecido en la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Evaluación Ambiental en Castilla-La Mancha, que no contenía ninguna previsión específica en materia de caducidad.
Es con posterioridad, tras la aprobación de la Ley 4/2007, de 8 de marzo, de Evaluación Ambiental de Castilla- La Mancha, cuando su Artículo 15, incorpora tal institución”.
“ (…) En definitiva, la declaración de impacto ambiental del proyecto o actividad caducará sí, una vez autorizado o aprobado el proyecto, no se hubiera comenzado su ejecución en el plazo de tres años (Artículo 15.4). En tales casos, el promotor deberá iniciar nuevamente el trámite de evaluación ambiental del proyecto”.
“ (…) No obstante, de un examen de las actuaciones en relación con la interpretación literal del Artículo 15.4 de la Ley 4/2007, de 8 de abril, nos conduce a que, en este caso, no se ha producido la caducidad, puesto que no ha comenzado a correr el plazo de caducidad de acuerdo con lo previsto en Artículo 15.4 (…)”.
“(…) La resolución que aprueba la DIA establece expresamente en su estipulación duodécima, apartado segundo, que “queda condicionada la actividad, a la compatibilidad de uso del suelo con las NNSS de planeamiento urbanístico municipal”.
Por tanto, para poder dar comienzo a la ejecución del proyecto era necesario acreditar la compatibilidad de uso del suelo con las NNSS de planeamiento urbanístico municipal”.
(…) Pues bien, del relato de hechos que hemos expuesto, ha quedado acreditado: Primero, que la DIA estaba condicionada a la compatibilidad de uso del suelo con las NNSS de planeamiento urbanístico municipal; Segundo, que las parcelas 5007, 5008, 2009 y 5010 del polígono 522 de catastro de Rústico de Seseña están clasificadas como Suelo No Urbanizable especialmente protegido zona de aptitud agrícola de regadío SNUPI, por lo que es un requisito necesario la obtención de la calificación urbanística. En este caso, no consta que se haya dictado resolución concediendo o denegando la calificación urbanística, ni siquiera consta que el expediente iniciado a tal efecto se haya declarado caducado por inactividad del interesado; Tercero, que a pesar del requerimiento de la recurrente al Ayuntamiento para que se pronuncie expresamente sobre su solicitud de licencia de apertura de establecimiento para dicha explotación, bien en sentido estimatorio, bien sentido desestimatorio, el Ayuntamiento contesta que no es posible continuar con la tramitación del expediente, al no constar el informe de la Consejería de Agricultura ni la resolución del recurso de alzada, “ni para el otorgamiento de la licencia, ni en su defecto para su denegación”.
De acuerdo con lo expuesto no podemos sino concluir que el proyecto para el que solicitó la DIA no es que no haya comenzado su ejecución, como se dice en el acto administrativo recurrido, es que ni tan siquiera nos encontramos ante un proyecto que pueda ejecutarse al no haberse concedido la licencia de apertura de establecimiento para dicha explotación”.
“(…) En este punto ha de puntualizarse que para que pueda procederse a la ejecución de un proyecto, previamente, el proyecto ha tenido que obtener las licencias que exige la normativa que resulta de aplicación. Licencia que, en este caso, compete otorgarla o denegarla al Ayuntamiento de Seseña. Es el propio Ayuntamiento el que reconoce que, dado el estado actual del expediente, no puede ni conceder la licencia ni denegarla. Por tanto, si no hay licencia, el proyecto no ha podido comenzar a ejecutarse, y, en consecuencia, el plazo de caducidad no ha podido iniciarse”.
“Lo que ocurre en este caso es que no hay licencia concedida, tampoco denegada, por lo que no hay un día fijado en el que pueda o deba comenzar a ejecutarse el proyecto, y, en consecuencia, no ha podido operar la caducidad en los términos recogidos en el Artículo 15.4 de la Ley 4/2007, de 8 de abril.
Sobre los posibles efectos que pueda tener la dilación en la ejecución del proyecto, provocada por la dilación en la tramitación de los expedientes que se siguen ante la Consejería de Fomento y la Consejería de Agricultura, puesto que nos encontramos ante una declaración de impacto ambiental cuya finalidad es, respecto a los efectos ambientales previsibles, la conveniencia o no de realizar la actividad proyectada y, en caso afirmativo, las condiciones que deben establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales, es el apartado 5º del Artículo 15 el que da respuesta a esta cuestión al establecer que ” Cuando la concesión, licencia o autorización aun no se haya otorgado y el órgano ambiental constante cambios significativos, relevantes o singularidades, en el procedimiento realizado de Evaluación Ambiental modificará la Declaración, previa consulta por término de 15 días al promotor, así como a aquellas personas e instituciones que hayan formulado alegaciones. La modificación se hará pública y se comunicará al órgano sustantivo para que otorgue la concesión, licencia o autorización de acuerdo con dicha modificación”. Es decir, si la Administración constata que se han producido cambios significativos, relevantes o singularidades con respecto a la Declaración de Impacto Ambiental aprobada, lo que debe hacer es incoar el correspondiente expediente de modificación, con trámite de audiencia al promotor para que pueda rebatir o argumentar lo que estime pertinente en orden a los cambios significativos que haya podido constatar la Administración, y, a continuación, resolver. Lo que no puede hacer es declarar la caducidad al haber transcurrido tres años sin haber comenzado la ejecución del proyecto, cuando la propia Administración es conocedora de que no se ha concedido ni denegado la correspondiente licencia, por lo que la recurrente no ha podido comenzar la ejecución de un proyecto por causas que no son les son imputables”.
Comentario de la Autora:
El supuesto de autos resulta interesante, pues ilustra cómo la falta de coordinación entre distintas administraciones con competencias en materia de DIA dificulta el desarrollo de las actividades sujetas a este trámite y puede llevar a situaciones paradójicas. En el caso presente, la falta de una licencia municipal para la ejecución de un proyecto impide el desarrollo de la actividad, en tanto transcurre el plazo de caducidad de la DIA inicialmente aprobada.
Se trata de un resultado sorprendente que contradice la naturaleza integradora de la DIA, naturaleza que debería traducirse en una mejor cooperación y coordinación entre las distintas administraciones con competencias en la materia para mejorar las condiciones ambientales en que se desarrollan las actividades. No en dilaciones temporales exageradas (13 años en el caso de autos).
Enlace web: Sentencia STSJ CLM 2040/2020 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla – La Mancha de 6 de julio de 2020.
