Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla – La Mancha de 13 de mayo de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Purificación López Toledo)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ CLM 1291/2019 – ECLI: ES: TSJ CLM: 2019: 1291
Temas Clave: Autorizaciones y licencias; Vertidos; Ordenación de los recursos naturales; Zona de especial protección para las aves ( ZEPA ); Lugar de interés comunitario (LIC)
Resumen:
Mediante Acuerdo de 31 de enero de 2013, la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Toledo denegó la calificación urbanística en relación con el proyecto de extracción de sales minerales de la Laguna Grande de Quero, promovida por una mercantil. La sociedad impugnó este acuerdo en alzada y la Consejería de Fomento de la Junta de Comunidades de Castilla -La Mancha (JCCM) resolvió en sentido desestimatorio a 3 de marzo de 2014. La mercantil recurrió esta resolución ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo, que a 30 de mayo de 2017 dictó sentencia desestimatoria de sus pretensiones, confirmando las resoluciones impugnadas. Este último pronunciamiento fue recurrido en alzada, originando el supuesto que aquí analizamos.
La Sala cita la normativa invocada por el juez de instancia y reproduce sus razonamientos. En concreto, se remite a los artículos 54.1.3ºb) del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (TRLOTAU), y 12 del Decreto 242/2004, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Suelo Rústico de Castilla – La Mancha. En virtud de estos preceptos, los terrenos controvertidos estarían dentro de los Humedales Manchegos declarados ZEPA y LIC. Por tanto, se trataría de terrenos rústicos no urbanizables de especial protección. La sentencia manifestó que la tramitación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) de la Laguna Grande del municipio de Quero reforzaba la protección ambiental. Asimismo, dispuso que, por imperativo del artículo 30 de la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla – La Mancha, no pueden realizarse “actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos del plan”, de manera que no cabe otorgar ninguna autorización, licencia o concesión a tales efectos.
El juez a quo, basándose en los artículos 11 y 37 del Decreto 242/2004, consideró que para realizar la actividad extractiva de sales minerales era necesaria la previa calificación urbanística, antes de concederse la licencia municipal. Se remitió a dos informes desfavorables de la Confederación Hidrográfica del Guadiana (CHG) de 23 de Agosto de 2012 y de 22 de noviembre de 2016 para inferir que la recurrente no pudo ampararse en la declaración de impacto ambiental (DIA) de 25 de julio de 2003, pues su condicionado dispuso la necesidad de obtener una autorización de la CHG para la realización de vertidos al dominio público hidráulico. La propia DIA induce a pensar que la actividad extractiva conlleva la realización de vertidos, sin que la mercantil acreditase haber tomado las medidas de control necesarias para evitarlos. El juez de instancia advirtió de que se habían realizado otras obras no amparadas por la DIA, como la limpieza de uno de los canales. Asimismo, razonó que la falta de planeamiento municipal se suplía por la aplicación de la Disposición Transitoria 1ª del ante citado Decreto. Agregó que ni el PORN ni el Proyecto de Actuaciones Ambientales sobre la Laguna Grande habían sido finalmente aprobados, estando pendientes de este trámite desde hace años.
La ahora apelante discrepa tanto de la normativa aplicable como de la valoración de la prueba. Insiste en que ostenta una DIA favorable de 2003, refrendada en 2012. Sostiene que el PORN de 1996 consideraba la actividad extractiva compatible con el Plan. Razona que el TRLOTAU fue modificado mediante la Ley 8/2014, de 20 de noviembre, por la que se modifica la Ley 2/2010, de 13 de mayo, de Comercio de Castilla-La Mancha, que si permite que la calificación urbanística se otorgue por haber desaparecido el requisito de que el acto estuviera expresamente recogido en el planeamiento municipal.
La Sala considera que el recurso de apelación no desvirtúa los razonamientos expresados por el juzgador a quo, y por ello lo desestima. Entiende acertada la calificación urbanística de los terrenos como suelo rústico no urbanizable de especial protección, incluidos en el ámbito de la ZEPA y el LIC, sin aceptar la tesis de que la explotación extractiva pueda equipararse a las actividades contenidas en el artículo 11 del Decreto 242/2004. Tampoco admite que la norma de aplicación al supuesto sea la Ley 8/2014 de 20 de noviembre en tanto la resolución impugnada es de 3 de marzo de 2014 y la originaria de 31 de enero de 2013, y determina que el precepto aplicable ratione temporis es el artículo 54.1.3.b) TRLOTAU, que exige la previa calificación urbanística para la actividad controvertida, agregando que las circunstancias entorno a la concesión del informe favorable de la CHG de 2002, la DIA de 2003 y el título para la explotación de 2004 no eximen a la mercantil de que adapte su actividad a las prescripciones legales vigentes. En concreto, necesita obtener la previa calificación urbanística de la actividad extractiva. La ante citada documentación únicamente acreditaría el cumplimiento de uno de los requisitos establecidos en la Disposición Transitoria Primera del Decreto 242/2004, siendo indispensable el cumplimiento de todos los contemplados para la obtención de la calificación. Por último, confirma que el PORN y el Proyecto “Actuaciones para la restauración ambiental de la Laguna Grande de Quero” se encuentran en fase de tramitación, sometidos a las fases de audiencia e información pública, resultando de aplicación los limites previstos en el artículo 30 de la Ley 9/1999.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Con expresa mención al artículo 54.1.3º b) del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo , por el que se aprueba el TRLOTAU, y artículo 12 del Decreto 242/2004, de 27 de julio , por el que se aprueba el Reglamento del Suelo Rústico de Castilla-La Mancha, refiere que; “los terrenos que nos ocupan, concretamente las parcelas 57 y 72 del Polígono 18 del término municipal de Quero, están dentro de los Humedales Manchegos, que están declarados ambientalmente como Zona de Especial Protección de Aves y Lugar de Interés Comunitario, resultando de aplicación lo dispuesto en los preceptos inmediatamente trascritos, por lo que se trata de terrenos rústicos no urbanizables de especial protección. Y tal protección ambiental se ve reforzada por la tramitación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), correspondiente a la Laguna Grande del municipio de Quero, tal como se recoge en el informe emitido en fecha 3-1-2017 por la DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA FORESTAL Y ESPACIOS NATURALES DE LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLALA MANCHA, que se ha incorporado al presente proceso como prueba documental (acontecimiento nº 54 del expediente judicial electrónico). Como consecuencia de la tramitación de dicho PORN, y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha , no pueden realizarse actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos del plan, no pudiendo otorgarse ninguna autorización, licencia o concesión alguna que habiliten para tal transformación. Es por ello que ninguna actuación puede realizarse sobre el espacio natural objeto del presente recurso”. El Juzgador a quo, tras advertir que el proyecto del demandante tiene por objeto la extracción de sales minerales procedentes de la Laguna Grande de Quero, actividad extractiva que no puede equipararse a la de una explotación agrícola, según lo dispuesto en el art. 11, apartado 1 del citado Decreto 242/2004 , indica que la referida actividad extractiva de sales minerales requería la previa calificación urbanística, antes de concederse la correspondiente licencia municipal, según lo dispuesto en el artículo 37.1 del citado Decreto 242/2004 , emitiéndose informe desfavorable de la Confederación Hidrográfica del Guadiana en fecha 23 de agosto de 2012 y el 22 de noviembre de 2016, en el que en relación a dicho Proyecto de Restauración Ambiental se indica que el mismo está pendiente de ejecución, a cuyo efecto, sostiene el Juzgador de instancia que: “Tal consideración no puede quedar desvirtuada por la alegación de la entidad recurrente, sobre el ejercicio de la actividad de extracción de sales minerales desde tiempo inmemorial, invocando una DIA realizada por una resolución ambiental de fecha 25-7-2003 (folios 197 a 199 del expediente administrativo).
Precisamente en la condición tercera de dicha DIA, referida a la “protección del suelo y del sistema hidrológico”, en su apartado 7 se prevé lo siguiente: ” 7.-Puesto que los tanques de almacenamiento de la salmuera drenarán a la Laguna o a alguno de sus arroyos tributarios se establecerán las garantías, medidas y controles necesarios para evitar que por este medio se produzcan vertidos contaminantes a la red hidrográfica. El promotor debe definir cuál o cuáles serán los puntos concretos de vertido, puesto que en el caso de estar dentro del dominio público hidráulico, deberá solicitar la correspondiente autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadiana”.
“(…) En el presente proceso, nada se ha acreditado sobre esas garantías, medidas y controles, por lo que podría llegar a considerarse que la mencionada DIA carece de virtualidad. Asimismo, del contenido de la citada DIA se colegie que la actividad de extracción de sales minerales, irremisiblemente conllevará la realización de vertidos, por lo que no pueden ser tenidas en cuenta las valoraciones que a este respecto ha realizado el perito de la parte actora D. Esteban, autor del correspondiente proyecto, y que ha depuesto en la prueba practicada en el presente proceso”.
“(…) Respecto a la alegación del demandante consistente en que el hecho de que el municipio no cuente con planeamiento urbanístico no le puede perjudicar, igualmente es desestimada por el Juzgador a quo en el sentido de que tal falta de planeamiento municipal es suplida por la regulación que a este respecto se contiene en la Disposición Transitoria Primera del citado Decreto 242/2004, según la redacción dada a la misma por el Decreto 29/2011, de 19 de abril. Finalmente, rechaza la pretensión del recurrente de considerar otorgada la licencia por silencio administrativo, con base al art. 28.3 del Decreto 34/2011, de 26 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de Castilla-La Mancha, y por cuanto que la concesión de la licencia urbanística solicitada está condicionada a la previa obtención de la calificación urbanística, y ésta ha sido denegada expresamente por la Administración autonómica demandada”.
“(…) En efecto, resulta un hecho incontrovertido en las presentes actuaciones que los terrenos por donde se emplaza la actividad de extracción de sales minerales para la que se solicitó por el recurrente la calificación urbanística, se clasifican como suelo rústico no urbanizable de especial protección, incluidos en el ámbito del Lugar de Interés Comunitario y Zona de Especial Protección de Aves denominada “Humedales de La Mancha”. En su atención, el artículo 37.2 del Decreto 242/2004, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Suelo Rústico de Castilla-La Mancha prevé, a los efectos que nos interesan, como excepción del requerimiento de calificación urbanística previa a la licencia municipal en suelo rústico no urbanizable de especial protección; “a) Los actos no constructivos precisos para la utilización y explotación agrícola, ganadera, forestal , cinegética o análoga a la que los terrenos estén destinados”, hallándose la actividad extractiva sujeta a calificación urbanística toda vez que, como acertadamente se sostiene por el Juez a quo, tal actividad extractiva no puede equipararse a la de una explotación agrícola, conforme a los dispuesto en el artículo 11.1 del citado Decreto 242/2004.
Datando la resolución impugnada de fecha 3 de marzo de 2014, y la originaria de 31 de enero de 2013, resulta aplicable ratione temporis el artículo 54.1.3.b) TRLOTAU que exige calificación urbanística para, entre otras, las actividades extractivas y mineras, no siéndole aplicable, por tanto, la modificación de dicho precepto operada por Ley 8/2014, de 20 de noviembre, normativa posterior al dictado de las resoluciones objeto de impugnación”.
“(…)Ciertamente, la existencia de un título de explotación de 2004, o que la actividad contase con informe favorable de impacto ambiental, sólo acreditaría la concurrencia de uno de los requisitos contemplados en la Disposición Transitoria Primera del Reglamento del Suelo Rústico, cuando deben cumplirse todos los requisitos en ella previstos para que pueda otorgarse la calificación.
Finalmente, invoca el apelante de forma genérica y sin soporte probatorio que avale su pretensión, la paralización del PORN y del Proyecto denominado Actuaciones para la restauración ambiental de la Laguna Grande de Quero, cuando resulta acreditado que el PORN se encuentra en fase de tramitación, sometido a fase de audiencia e información pública siendo, en consecuencia, de aplicación durante su tramitación los límites establecidos en el artículo 30 de la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza en Castilla – La Mancha, tal como refiere la sentencia recurrida”.
Comentario de la Autora:
La actividad de extracción de sales minerales, como ocurre en general con las actividades extractivas, tiene un potencial contaminante que debe ser considerado a la luz de la normativa vigente. La penetración de las consideraciones ambientales para la realización de actividades industriales ha conllevado la limitación de los espacios y condiciones para su realización.
Así, la Laguna Grande de Quero forma parte de una ZEPA y un LIC a la luz de la normativa de 2004 y 2010, figuras cuya protección ambiental debió quedar reforzada por el PORN, que sin embargo no había sido aprobado. El Decreto 242/2004 exigía la previa calificación urbanística, antes de concederse la licencia municipal pertinente para esta actividad. Asimismo, la sociedad contaba con una DIA favorable en 2003 refrendada en 2012. No obstante su condicionado ya ponía de manifiesto la necesidad de obtener un informe favorable de la CHG y en los años 2012 y 2016, este órgano se pronunció en un sentido desfavorable a la actividad controvertida.
De la lectura de la sentencia podría intuirse que el cambio de sentido del pronunciamiento del organismo de cuenca entre el año 2002 (favorable) y 2012 (desfavorable), obedece precisamente a la intensificación de los condicionantes ambientales para las actividades contaminantes. De este modo, lo que se consideraba ambientalmente tolerable en un momento dado deja de serlo una década después.
Enlace web: Sentencia STSJ CLM 1291/2019 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla – La Mancha de 13 de mayo de 2019
