Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 28 de febrero de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Rafael Losada Armada)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ CANT 213/2022- ECLI:ES:TSJCANT:2022:213
Palabras clave: Autorizaciones y licencias. Competencias. Montes. Dominio público. Actividades extractivas.
Resumen:
La sentencia analizada versa sobre la impugnación de varios artículos de la Ordenanza reguladora de la utilización del dominio público municipal para la extracción y transporte de maderas de los montes sitos en Entramasaguas, de 7 de agosto de 2020. En concreto, aquellos relativos a i) la ampliación del uso de caminos de titularidad municipal a los de administración municipal (art.1); ii) el concepto de camino municipal, por incluir los de administración municipal (arts. 2 y 3); iii) la ilegalidad de la obtención de licencia (art.4); iv) la prohibición de entrada de determinados vehículos que cuentan con autorización administrativa (art.5); v) contradicción con una norma de rango superior al regular el silencio administrativo (art.6); vi) el establecimiento de una fianza mínima y extralimitación competencial al tipificar una serie de infracciones de tipo medioambiental (art.8).
i) En cuanto al artículo 1, este regula “el uso común, especial y normal de los caminos de titularidad o administración municipal con el fin de evitar su deterioro como consecuencia de la circulación por los mismos de vehículos pesados y en particular del aprovechamiento que se deriva del transporte de madera y apeas como consecuencia de las explotaciones forestales”. La Sala declara la nulidad del precepto en base a los artículos 5 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, 25.2.g) LBRL y a su sentencia de 4 de mayo de 2017, al diferenciar entre titularidad pública y administración municipal de los bienes y derechos de dominio público o demaniales, y los afectos a un uso general o servicio público.
ii) Respecto del artículo 2, el Tribunal considera que la Ordenanza se extralimita y que la eventual cesión de los caminos o su administración son suposiciones que dicha Ordenanza no debe entrar a regular. De modo que excluye la alusión a la vías de administración municipal y las carreteras del artículo 2 de la Ley 5/1996, de 17 de diciembre, de Carreteras de Cantabria, pero mantiene la inclusión de las pistas forestales y los caminos rurales.
iii) En el mismo sentido, la Sala infiere que el Ayuntamiento únicamente se puede ejercer funciones técnicas de vigilancia de los caminos y pistas de titularidad municipal.
iv) En cuanto a las licencias de los transportistas y contratistas que circulen por los caminos de titularidad municipal con cargas pesadas, la Sala cita de nuevo su sentencia de 7 de mayo de 2017 y determina que la solicitud de datos como la identidad del propietario o contratista del servicio, los viajes que se van a realizar, el tonelaje de los medios de transporte, o el eventual acopio de materiales está justificada. En cuanto a la prohibición del uso de vehículos orugas sobre la base de mantener el camino en condiciones adecuadas, el Tribunal razona que, ya que la utilización del dominio público precisa de una licencia previa, es más lógico exigir una fianza para responder de la actividad de extracción de la madera que limitar los vehículos a utilizar. Por ello, mantiene los artículos 4 y 5, pero suprime la prohibición relativa al uso de estos vehículos.
v) En relación con el silencio negativo aplicado al plazo de resolución de la concesión de la licencia, entiende que no cabe una regulación al margen de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
vi) Respecto a la fianza, la Sala considera que se ha determinado adecuadamente el criterio de valoración, pero anula la previsión relativa a la falta de devolución de la fianza transcurridos tres meses desde la solicitud al no ser aplicable el artículo 24.1 de la Ley 39/2015. Por último, anula el régimen de infracciones ambientales impugnado por no responder a la iniciativa reguladora de las entidades locales, en base al artículo 25.2.b) LBRL.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En todo caso, el art. 5 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones públicas, sobre bienes y derechos de dominio público o demaniales, exige la titularidad pública, que no se da en los casos de la administración municipal, así como que se encuentren afectados al uso general o al servicio público que, unido al art. 25.2. g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, establece como competencia propia la materia de tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad, además del transporte colectivo urbano”.
“(…) Son, por tanto, razones de seguridad jurídica y coherencia interna de la sala las que determinan la prosperabilidad del primer motivo de impugnación y por tanto se declara la nulidad del art. 1 citado en cuanto a que no comprende los caminos sujetos a la administración municipal, estimando en este aspecto el recurso contencioso administrativo formulado”.
“(…) Aspecto que ha de prosperar porque, aunque de contrario se diga que no se pretende regulación fuera de las vías y caminos de titularidad municipal y no se pretende la regulación de pistas privadas, ni otras carreteras de carácter autonómico o estatal, lo cierto es que la literalidad del precepto es evidente y genera confusión, la hipotética situación que expone el ayuntamiento demandado sobre supuestos de caminos cedidos o en administración cuyo mantenimiento pueda asumir, no dejan de ser meras suposiciones que la seguridad jurídica aconseja no contemplar en la citada ordenanza.
Por tanto, estará excluida de la ordenanza en lo referente a dicho art. 2 tanto la alusión a las vías de comunicación de administración municipal, como las carreteras en los términos que contiene la citada norma, y hacer referencia, únicamente, a los contenidos en la definición en los puntos c) de la Ley 5/1996, esto es, las pistas forestales y los caminos rurales; deberá. por tanto. quedar excluida la mención a las carreteras del artículo 2 en su integridad.”.
“(…) Cierto lo anteriormente expuesto en cuanto que ya se ha razonado suficientemente con relación a los arts. 1 y 2, que el ejercicio de las funciones técnicas de vigilancia de los caminos y pistas se referirá a los de titularidad municipal por el personal designado por el ayuntamiento para realizar el cometido de inspección de la red viaria y la correcta utilización de los citados caminos al objeto de garantizar su uso y conservación”.
“(…) “Por eso está justificado que se requiera en la licencia la aportación de datos como la identidad del propietario o contratista del servicio, los viajes que se van a realizar, el tonelaje de los medios de transporte, si se va a hacer acopio de materiales…. De este modo, justificada la necesidad de este precepto por el ayuntamiento, no se justifica la alegación de arbitrariedad por la parte actora y tampoco que digan que los datos son de imposible concreción a priori, en el momento de la solicitud de la licencia ya que, si suponemos que la licencia la van a pedir profesionales de la madera y el mueble, los mismos, a tenor del encargo que se les ha hecho saben la cantidad de madera que van a extraer, los camiones con que cuentan, el tonelaje de los mismos, si van a cortar y transportar inmediatamente o si van amontonar troncos …, por lo que con simples operaciones aritméticas pueden aportar todos los datos solicitados. La sala no encuentra que ninguno de los datos solicitados en el art. 4 de la ordenanza sea arbitrario o desproporcionado o de imposible aportación.”
No obstante, con relación al art. 5 de la ordenanza impugnada, que prohíbe el uso de vehículos oruga, cadenados, de arrastre sobre firme, de bandas de rodadura (autocargadores), de más de 26 Tm de peso máximo bruto y de camiones de más de tres ejes, así como la limitación de velocidad a 30 Km/h y la circulación con vehículos pesados en periodos de lluvia con la adopción de precauciones para mantener el camino en debidas condiciones de seguridad, partiendo de que se limitan dichas prohibiciones a los caminos de titularidad municipal, no se entiende que si se trata de una ordenanza reguladora de la utilización del dominio público municipal en lo relativo a la extracción de madera de los montes del municipio, se excluya taxativamente mediante la correspondiente prohibición el tráfico de vehículos necesarios para dichas actividades, cuando, por otra parte, está admitida la autorización previa del ayuntamiento; lo razonablemente adecuado resulta que, si partimos de la utilización del dominio público por medio de una licencia previa y que la actividad se garantiza con una fianza para responder de esa actividad de uso especial, no se limiten los vehículos a utilizar, teniendo en cuenta que son necesarios para realizar la actividad de extracción de madera y que el perjuicio que pueda causarse ya está garantizado a través de la solicitud de licencia y de la consiguiente fianza regulada en el art. 8; por tanto, se mantiene el art. 4 y del art. 5 de la ordenanza se mantiene la relación de vehículos que requiere autorización previa del ayuntamiento y se suprime la prohibición de uso que contiene”.
“(…) Con relación al art. 6 sobre el plazo de resolución de la concesión de la licencia que se limita a 15 días desde su solicitud, transcurrido el cual se entenderá desestimada cuando no recaiga resolución expresa, si bien la demanda expone que contraviene lo prevenido en el art. 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de PAC de las AAPP, ha de precisarse que si bien dicho art. 6 no resulta expresamente impugnado en el suplico de la demanda, la sala tras considerar que se trata de un mero error el hecho de no verse reflejado en el suplico de la demanda, lo analiza en el sentido de que no procede una regulación al margen de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece la regulación general del silencio administrativo, sin que requiera de semejante precepto que, por seguridad jurídica y razones prácticas, también habrá de ser anulado”.
“(…) Motivos que no puede compartir la sala pues el importe mínimo de la fianza en este caso referida a longitudes inferiores a mil metros lineales y todas las que lo superen por encima de dicha longitud se determinarían con el precio de 2 € por metro de trayecto, no constituye falta de determinación en el criterio de valoración; no cabe aplicar la misma estimación al precepto de este art. 8 que prevé que la falta de devolución de la fianza transcurrido el plazo de tres meses desde la solicitud tendrá efectos desestimatorios pues no cabe la aplicación del art. 24.1 de la Ley 39/2015 del PAC de las AAPP al no tratarse de un procedimiento que transfiera competencias sobre el dominio público, lo que debe provocar su nulidad ese apartado “in fine” del art. 8 de la ordenanza”.
“(…) En el presente caso no nos encontramos con que las infracciones leve, grave y muy grave impugnadas, sobre incumplimiento de condiciones medioambientales fuera del ámbito urbano, respondan a iniciativa reguladora alguna al margen del art. 25.2.b) LRBRL, lo que ha de conllevar también su anulación”.
Comentario de la Autora:
La extracción de madera del monte es una actividad que cada vez cobra mayor interés debido a los aportes de los materiales de origen biológico a la bioeconomía. En el supuesto de autos, y tratándose de un monte al que llevan vías de titularidad municipal, la entidad local regula determinados aspectos que condicionan el transporte de la madera al prever definiciones y requisitos específicos que afectan a la actividad. El Tribunal aclara en qué medida y extensión estas entidades ostentan competencias para regular dichos aspectos.
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