Sentencia de la Audiencia Nacional, de 26 de septiembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Nieves Buisán García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: SAN 4247/2017 – ECLI: ES: AN:2017:4247
Temas Clave: Costas, Deslinde; Dominio Público Marítimo Terrestre; Declaración de innecesariedad; Desafectación; Concesión
Resumen:
La Sala examina en este caso el recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA) frente a la Resolución de la Ministra de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de 22 de noviembre de 2011 por la que se acuerda:
-Aprobar el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de unos 12.477 metros de longitud, correspondientes a todo el término municipal de Camargo (Cantabria) excepto las marismas de Alday.
-Declarar innecesarios para la protección o utilización del dominio público marítimo terrestre los terrenos que se indican en el informe de octubre de 2011 emitido por la Demarcación de Costas de Cantabria y detallados en los planos de la misma fecha.
En esencia, la parte actora tilda la actuación de la Administración de arbitraria, por cuanto considera que su pretensión no ha sido otra que legalizar y consolidar construcciones preexistentes ilegales, para así evitar los costes económicos que supondría la reposición de los terrenos a su estado original. De hecho, entiende que tales terrenos resultan imprescindibles para la protección o utilización del dominio público, máxime cuando la Bahía de Santander ha perdido desde el año 1837 un 83% de su línea de costa natural, del 46% de su superficie total y del 57% de la superficie intermareal.
Incide en los requisitos legales que deben concurrir para proceder a la desafectación de los terrenos, con especial acento en la declaración de innecesariedad para la protección o utilización del dominio público, que, a su juicio, imposibilita que se desarrolle en un futuro una estrategia de recuperación y restauración del mismo. Asimismo, entiende que la resolución recurrida vulnera los artículos 1, 2, 10 y 39 de la Ley de Costas, por cuanto la Administración ha excluido injustificadamente determinados vértices del deslinde, que representan una superficie superior a 160.000 metros cuadrados.
Sobre el fondo de la controversia, la Sala aplica el articulado que transcribo para una mejor comprensión de los hechos:
El artículo 4.5 de la Ley 22/1988, de Costas, a cuyo tenor pertenecen al dominio público marítimo terrestre estatal:
5. Los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado, o zona marítimo-terrestre, salvo lo previsto en el artículo 18, según el cual:
1. Sólo podrá procederse a la desafectación de terrenos en el supuesto de los apartados 5 y 10 del artículo 4, previo informe preceptivo del Ayuntamiento y de la Comunidad Autónoma afectados y previa declaración de innecesariedad a los efectos previstos en el artículo anterior.
2. La desafectación deberá ser expresa y antes de proceder a ella habrán de practicarse los correspondientes deslindes.
Añade el artículo 36.2 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, que la declaración de innecesaridad se hará por el Ministerio de Obras Públicas y deberá ser motivada.
Nos viene a decir la Sala que la Ley de Costas no conoce supuestos de desafectación automática, por lo que en principio, los terrenos deslindados como dominio público, aun habiendo perdido sus características naturales, seguirán siendo dominio público, salvo las excepciones previstas anteriormente. Para determinar si éstas concurren, trae a colación las consideraciones que supone más relevantes del Informe de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar de octubre de 2011, partiendo de la base de que el criterio general no puede consistir en una desafectación indiscriminada. Dicho informe señala que la resolución de innecesariedad debe estar justificada, bien por la existencia de usos privados con el suficiente grado de intensidad y consolidación urbanística, bien por la implantación de instalaciones de uso o servicio público de titularidad de Administraciones públicas, cuya continuidad podría resultar incompatible con la afectación. Asimismo, se determinan dos series de criterios generales, en virtud de los cuales si los terrenos cumplen la totalidad de los requisitos establecidos en ellos, se consideran innecesarios para la protección del DPMT.
Atendiendo al contenido del informe referenciado, que desglosa los distintos tramos de vértices, exponiendo pormenorizadamente los motivos que justifican su declaración de innecesariedad; la Sala llega a la conclusión de que concurren en este caso la motivación y justificación que se exigen a la Administración para demostrar la innecesariedad de los terrenos en orden a la protección del DPMT.
En orden a la impugnación de los artículos 1, 2, 10 y 39 de la Ley de Costas, se pronuncia la Sala sobre la transmutación demanial de terrenos ganados al mar y los desecados en su ribera, que resultan amparados por título de concesión. De conformidad con la Jurisprudencia que interpreta el artículo 4.2 de la Ley de Costas, la Sala entiende que debe estarse al título concesional para determinar si la finalidad de la concesión era la desecación de marismas o tenía otros fines. Se debe puntualizar que lo que en realidad impugna ARCA es la superficie o extensión de dicha concesión, que considera ha sido ampliada injustificadamente en el expediente administrativo. A través de la prueba pericial practicada a su instancia, la Sala concluye que tampoco se ha desvirtuado en este caso la actuación administrativa.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Frente a dichas argumentaciones ha de ponerse de manifiesto, de un lado, que la declaración de innecesaridad, tal y como deriva del artículo 18 de la Ley 22/1988, de Costas, en relación con el artículo 4.5 de la misma, transcritos con anterioridad, ni crea ni modifica ni extingue, por sí misma, ninguna relación jurídica, sino que constituye un requisito previo para que pueda tener lugar la declaración que modifique la esfera jurídica de la Administración, cual es la desafectación de los terrenos, es decir, se trata de un requisito previo para que pueda tener lugar el dictado de una ulterior resolución de desafectación.
Por otra parte, y si bien es cierto que a tenor del artículo 36 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, tal declaración de innecesaridad debe ser motivada, en el presente caso, a juicio de la Sala y contrariamente a lo argumentado en la demanda, sí concurre tal motivación y justificación por parte de la Administración.
Repárese en que no existe ninguna norma que establezca criterios concretos respecto de la valoración administrativa de la ausencia de necesidad o “innecesariedad” sino que se trata de la aplicación de un concepto jurídico indeterminado, que debe ser interpretado en cada caso.
En el presente supuesto, cada uno de los tramos de vértices impugnados cuya innecesariedad se declara para la protección o utilización del dominio público marítimo terrestre se encuadran, o bien en el supuesto a) o bien en el supuesto b) del informe de la Administración de octubre de 2011. Informe que exige como requisitos imprescindibles y acumulativos a fin de declarar la repetida innecesariedad: que la desecación del terreno provenga de un título concesional vigente otorgado por la Administración con esa finalidad; que la eventual recuperación de la marisma requiera el levantamiento de rellenos consolidados que dan soporte a edificaciones, solares o infraestructuras integrados en una trama urbana consolidada; y, en tercer lugar, o bien que se trate de terrenos clasificados como urbanos a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas (y el uso existente no tenga cabida dentro del DPMT) o bien que sean titularidad de una Administración Pública.
Es aplicable al supuesto, por lo demás, la doctrina de las SSTS de 16 de mayo de 2014 (Rec. 4518/2011) y de 3 de febrero de 2015 (Rec. 368/2013), a cuyo tenor «la remisión que hace el artículo 4.5 de la Ley de Costas al procedimiento de desafectación previsto en el artículo 18 de la misma Ley lleva a considerar que los terrenos que han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre no han de mantenerse indefinidamente en el ámbito del dominio público por el solo hecho de que un deslinde, practicado antes de la desnaturalización de los terrenos, los incluyó en su día como demaniales». La misma doctrina jurisprudencial continúa declarando que «la remisión que el mencionado artículo 18 (desafectación) hace, a su vez, a lo dispuesto en el artículo 17 de la propia Ley de Costas obliga a considerar que sólo procederá el mantenimiento como bienes de dominio público de los terrenos que han perdido sus características de demanio natural por accesión, cuando esos terrenos resulten necesarios para la protección o utilización de dicho dominio».
Y que la interpretación realizada del artículo 4.5 de tal Ley de Costas, en relación con el 18 del mismo texto legal, es una interpretación integradora de ambos preceptos que conecta el aspecto objetivo del procedimiento del deslinde, basado en una determinada realidad física (que, en el supuesto concernido existió, pero que ya ha dejado de existir), con el elemento subjetivo o finalidad del mismo deslinde, de conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Ley de Costas; dicho de otra forma, una vez perdida la condición física determinante de la permanencia de unos terrenos en el dominio público marítimo terrestre, tal condición no se pierde de forma automática, ya que para la pérdida de dicha condición habrá de estarse a su innecesariedad para la finalidad protectora que todo deslinde implica, esto es, a “la necesidad de los terrenos para la protección o utilización del dominio público” (…)”.
En relación con los títulos concesionales: Existe una consolidada Jurisprudencia del Tribunal Supremo, a cuyo tenor: Sobre la posible transmutación demanial de terrenos ganados al mar y los desecados en su ribera amparados por título de concesión, hemos declarado con reiteración que la desecación no es causa suficiente para provocar la transmutación demanial, pues además de seguir perteneciendo los terrenos desecados al dominio público marítimo terrestre por disponerlo así el artículo 4.2 de la actual Ley de Costas, que declara la pertenencia al dominio público marítimo terrestre de “los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera”, y también hemos recordado que las concesiones para desecación de marismas, aunque hubieran sido otorgadas “a perpetuidad”, no conllevaban necesariamente, por tal razón (esto es, por ser otorgadas a perpetuidad), la desafectación al demanio y su transformación en propiedad privada, toda vez que dichas concesiones tenían su apoyo en una normativa muy variada, debiendo estar a las condiciones concretas del título concesional, otorgado a perpetuidad con anterioridad a la Ley de Costas, para sanear y desecar marismas, a fin de discernir si se excluye expresa o implícitamente su desafectación o si su objeto no se limita a la desecación y saneamiento sino que contiene otra finalidad específica justificativa de la pervivencia de la concesión una vez efectuados los trabajos de desecación”. STS de 30/9/2008 y de 29/06/2009 (casación 1366/2007), entre otras.
Por lo que en definitiva y conforme a la Jurisprudencia que interpreta el art. 4.2 de la Ley de Costas, entendemos que ha de estarse al título concesional para determinar si la finalidad de la concesión era la desecación de marismas o tenía otros fines.
“(…) Frente a dichas pruebas practicadas en autos esta Sala ha de poner de manifiesto, en primer término, que la pretendida superposición de superficies aportada como documento nº 1 con la demanda carece de validez a efectos probatorios. No hay acreditación fidedigna de que los repetidos planos (especialmente el transparente) responda idénticamente a aquél que dice ser y por ello tampoco de que haya sido tomado en consideración por la Administración para determinar la superficie de la concesión (…)”.
“(…) En base a ello esta Sala del examen de dicha prueba pericial, y en relación con las exhaustivas y contundentes pruebas practicadas en vía administrativa, a las que se ha hecho referencia en párrafos anteriores y consistentes, especialmente, en los datos de las concesiones otorgadas en la zona y demás estudios practicados en el expediente de deslinde, considera que la actividad probatoria no ha evidenciado una errónea actuación administrativa y no ha llevado al ánimo de la Sala el convencimiento de que los terrenos controvertidos no son pertenencia demanial, conforme a lo dispuesto en la Ley 22/88, de Costas, por lo que el recurso ha de ser desestimado (…)”.
Comentario del Autor:
Resulta necesario poner de relieve la problemática que plantean los retrasos con que se han venido llevando a cabo los procesos de deslinde del DPMT, como es el del municipio de Camargo, perteneciente al área periurbana de Santander. Entre otros, la Administración ha declarado innecesarios para su protección o utilización, los terrenos en los que se ubican la escuela municipal de remo, la fábrica de equipos nucleares, un colegio de educación especial, las fábricas de Ferroatlántica, los dos institutos de la Revilla y la estación depuradora, además de diversas naves, zonas verdes y viales. Terrenos que han perdido sus características naturales de ribera del mar.
Lo que determina la Sala es si efectivamente la Administración ha justificado motivadamente si estos terrenos son o no necesarios para la protección o utilización del DPMT. Parte de la base de que no cabe su desafectación automática sin una previa declaración de innecesariedad, que a su vez requiere la práctica de los deslindes correspondientes con carácter previo. Y si no resultan imprescindibles para dicha protección es precisamente porque cumplen todos y cada uno de los criterios establecidos en los supuestos de innecesariedad relacionados en el Informe de 2011, cuya lectura recomiendo para una mejor comprensión de los hechos (pg. 6 de la sentencia). En otro caso, la solución pasaría por el mantenimiento de su afectación al DPMT.
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