Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 23 de junio de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: José Ramón Chaves García)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ:STSJ AS 1363/2020 – ECLI:ES:TSJAS:2020: 1363
Palabras clave: Ayuntamientos. Clasificación de suelos. Instrumentos de planificación. Suelos. Urbanismo.
Resumen:
En el supuesto de autos, se presenta un recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Gijón, de 30 de enero de 2019, de aprobación del Plan General de Ordenación (PGOU) de Gijón y el Estudio Ambiental Estratégico, en relación con la calificación de una parcela sita en Carcedo.
La demanda relata que la parcela litigiosa nació de la parcelación acometida en 1995 y ulteriormente fue dotada de todos los servicios exigibles para su uso residencial. Fue calificada como Asentamiento Rural, salvo el ramal de acceso, conceptuado como Núcleo Rural (NR). Dicha calificación se mantuvo en el PGOU de 2011, hasta su exclusión del NR en el plan vigente.
La actora considera que el cambio de calificación se sustenta en la errónea consideración de que en los anteriores planeamientos la parcela se excluyó del NR. Consecuentemente, alega como motivo de impugnación una motivación insuficiente al apartarse del criterio precedente, dado que la revisión del PGOU implica que deban justificarse las modificaciones que se lleven a cabo en la correspondiente calificación. Entiende que la nueva calificación es arbitraria, ya que la parcela formaba parte del NR al concurrir las circunstancias que permiten la vinculación esta figura. En concreto, su imbricación en el medio rural al lindar con parcelas edificadas integradas en el conjunto funcional y territorial, articulado en torno a una red de caminos entre los que no media una separación por una barrera física. De modo que la parcela controvertida no debe quedar excluida del conjunto funcional al existir cuatro fincas edificables que surgen de la parcelación realizada por el Ayuntamiento de Gijón en 1986, surgiendo el derecho a su inclusión en el NR.
El Ayuntamiento de Gijón rechaza estos argumentos y expone que la parcela sólo contaba en 1999 con una parte calificada como asentamiento rural, siendo el resto Suelo No Urbanizable de interés agro-periurbano. En este sentido, considera que las cuestiones relativas al ius variandi y la nueva calificación quedan debidamente motivadas en la Memoria Justificativa del plan (artículo 303 del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, en adelante ROTU). La pretensión es crear un modelo territorial sostenible al amparo de los criterios del artículo 146 ROTU y preservar el medio rural de la urbanización habida cuenta del valor del paisaje asturiano. A los anteriores efectos, cita la sentencia del TSJ de Asturias de 20 de febrero de 2009 y el artículo 309 ROTU acerca de la adopción de la mejor solución urbanística que aporte mayor protección y la limitación de enjuiciamiento del artículo 71.2 LJCA.
En relación con el principio de desarrollo urbanístico sostenible y el deber de protección de los suelos con valores naturales, la Sala recuerda que las decisiones adoptadas deben justificarse. Menciona la STSJ de Cataluña de 22 de noviembre de 2007, en la que se argumentó cómo el desarrollo urbanístico sostenible implica la existencia de múltiples apreciaciones y alternativas justas y aceptables jurídicamente, de modo que el problema surge a la hora de optar por un modelo de desarrollo sostenible frente a otro. A estos efectos, evidenció que el control de la discrecionalidad en el ámbito de la ordenación urbanística está condicionado por las competencias en materia medioambiental.
Seguidamente, el Tribunal cita el artículo 136 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, de determinación de los NR. A estos efectos, dilucida que cabe modificar un planeamiento concreto so criterios de oportunidad en tanto ello quede debidamente justificado en la Memoria correspondiente. Recuerda no existe un derecho subjetivo de los propietarios de los terrenos a que la calificación de los mismos se ajuste a su criterio y distingue dos planos que atañen a la decisión planificadora: i) el plano general o de oportunidad, donde incardina el principio de desarrollo sostenible como criterio inspirador y relevante en situaciones como la del artículo 309 ROTU; y; ii) el plano específico o de racionalidad sobre la clasificación y calificación. Si bien la discrecionalidad en el ámbito de la ordenación exige unos límites, el contenido discrecional de las disposiciones generales no puede determinarse por un órgano judicial.
En relación a la justificación exigida para dichas decisiones con contenido discrecional, la Sala entiende que en el Acuerdo controvertido se encuentra en la Memoria correspondiente. No obstante, razona que es preferible una mayor exhaustividad y concreción en dicha Memoria, en lugar de estos aspectos se vean reforzados en la contestación a la demanda. Este argumento se refuerza cuando, tras remitirse a los artículos 303 y 305 del ROTU, sobre la condición de suelo no urbanizable, cita los criterios de delimitación de los NR. En concreto, se consideran incluidos en la categoría de NR aquellos terrenos que el PGOU vigente considera como núcleos o agrupaciones rurales en los que existan un mínimo de 5 viviendas que no superen entre ellas una distancia máxima de 100,00 metros, que represente un conjunto funcional y territorial articulado en torno a una red de caminos vinculados, y, finalmente, que su imbricación en el medio rural sea notoria y responda a los criterios de ordenación definidos en la Memoria del Medio Rural. En contraposición, no se considera NR “a la agrupación de viviendas de utilización no permanente y reciente construcción, cuya proximidad responde a estar realizadas sobre lotes de una finca original única o a algún otro mecanismo comercial distinto de la existencia de un asentamiento tradicional previo”. Y ello es así por la necesidad de preservar suelos con capacidad agrícola media y alta de la ocupación residencial.
Por todo lo anterior, desestima el recurso y confirma el Acuerdo impugnado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Ha de tenerse presente el principio de desarrollo urbanístico sostenible y el deber de proteger los suelos con valores naturales no exime de la carga de justificar y probar las decisiones, pues como ha señalado la STSJ de Cataluña de 22 de noviembre de 2007 (rec. 567/2004): «Como se recoge en la sentencia de este Tribunal número 992, dictada el 22 de noviembre de 2007 en el recurso 567/2004 , el “desarrollo urbanístico sostenible- que como se trasluce en el artículo 3 de la ley urbanística de Cataluña (que), por más que se trate de definir como la utilización racional del territorio y el medio ambiente y que comporta combinar las necesidades de crecimiento con la preservación de los recursos naturales y de los valores paisajísticos, arqueológicos, históricos y culturales, en orden a garantizar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, irrescindiblemente comporta que existan o puedan existir diversas apreciaciones igualmente justas y aceptables jurídicamente y como dice el precepto invocado que comportan la configuración de modelos de ocupación del suelo que eviten la dispersión en el territorio, favorezcan la cohesión social, consideren la rehabilitación y la renovación en suelo urbano, atiendan la preservación y la mejora de los sistemas de vida tradicionales en las áreas rurales y consoliden un modelo de territorio globalmente eficiente. Siendo ello así bien se puede comprender que lejos de hallarnos ante un único modelo a estimar procedente caben diversas soluciones y modelos de sostenibilidad de tal suerte que evidenciado y justificado un determinado modelo frente a otros posibles e igualmente justificados, la problemática a depurar debe ser la de cuál debe ser el que prevalezca. Y esa determinación debe pivotar inexcusablemente en las técnicas de control de la discrecionalidad ordenadora en ese ámbito y muy especialmente en materia de competencias medioambientales a no dudarlo en el marco del ejercicio de competencias urbanísticas y en su caso en el halo de intereses locales y autonómicos. Y todo ello sin olvidar y sin perjuicio de cualesquiera planos superiores como los derivados del planeamiento territorial o/y sectorial y cualesquiera ejercicio de competencias inclusive comunitarias como en el presente caso pudieran resultar o de mayor entidad internacional medioambiental»”.
“(…) estamos ante una motivación que remite a la memoria, y que lisa y llanamente considera que la parcela no reúne los requisitos para integrarse en el Núcleo Rural, recibiendo explicación de la irrelevancia de la condición remota de la finca.
Por tanto, existe motivación sencilla pero explícita y elocuente de que no se integra la parcela por no reunir los requisitos incluidos en la Memoria así como la falta de fuerza vinculante de la ordenación precedente, o sea, que no puede censurar la motivación por inexistencia ni arbitrariedad, si bien hubiese sido deseable un mayor nivel de exhaustividad y concreción, tal y como efectúa el Ayuntamiento al tiempo de contestar a la demanda”.
“(…)4.2 El apartado VIII 1.6.5 Suelo no Urbanizable de Núcleo Rural fija criterios de delimitación de los Núcleos Rurales: «Los Núcleos Rurales, como categoría de Suelo No Urbanizable objeto de ocupación residencial comprenden los terrenos que el Plan General configura como asentamientos consolidados de población, de carácter rural, en función de sus circunstancias edificatorias, socioeconómicas, ambientales y culturales que manifiestan la imbricación racional del asentamiento en el medio físico donde se sitúa.
1. Criterios para la delimitación de los Núcleos Rurales. En principio se consideran incluidos en la categoría de Núcleo Rural aquellos terrenos que el PGOU vigente considera como núcleos o agrupaciones rurales, adecuados a los siguientes criterios:
– Existencia de un mínimo de 5 viviendas que no superen entre ellas una distancia máxima de 100,00 metros.
– Que represente un conjunto funcional y territorial que se articule en una red de caminos vinculados, sin barreras físicas que los separen.
– Que la imbricación en el medio rural sea notoria y respondan a los criterios de ordenación definidos en la Memoria del Medio Rural.
– No se considera Núcleo Rural a la agrupación de viviendas de utilización no permanente y reciente construcción, cuya proximidad responde a estar realizadas sobre lotes de una finca original única o a algún otro mecanismo comercial distinto de la existencia de un asentamiento tradicional previo».
4.3 Hemos de detenernos en la exigencia relativa a que “la imbricación en el medio rural sea notoria y respondan a los criterios de ordenación definidos en la Memoria del Medio Rural”, pues incluye dos criterios que conducen a rechazar el planteamiento de la demanda.
De un lado, la exigencia de que la imbricación “sea notoria”, o sea, que no se presume la integración sin poder apreciarse con esfuerzos técnicos o interpretativos, lo que efectúa una llamada a la evidencia, a lo manifiesto y lógico.
De otro lado, la exigencia de que se ajuste “a los criterios de ordenación definidos en la Memoria del Medio Rural”, pues su apartado V.1 plasma como criterio general “Dar preferencia a las actuaciones unitarias y compactas”, lo que supone no favorecer la discontinuidad ni los vacíos, ni construcciones diseminadas, unido a la pauta de “Clasificar basándose en los espacios con respecto a las tramas construidas adyacentes (áreas que coronan o completan la superficie edificada, áreas residuales o marginales, áreas incluidas en la trama del asentamiento).
Asimismo, finalidades explícitas como son “Fomentar la agrupación o concentración de edificaciones” y “preservar los suelos con capacidad agrológica media y alta de la ocupación residencial” así como “Evitar la delimitación de los núcleos mediante el trazado de aureolas en torno al conjunto edificado existente”.
Eso ha llevado a que el Ayuntamiento haya incluido la parcela como Suelo no urbanizable de interés Agroperiurbano, incompatible con el régimen de usos de Núcleo Rural, que atiende a usos residenciales”.
Comentario de la Autora:
La orografía asturiana dota a esta región de paisajes tan hermosos como diversos. Asimismo, sus tradiciones se reflejan en la configuración de los asentamientos allí sitos. Estos aspectos convergen y son considerados en modelo de planificación controvertido, que busca preservar los valores paisajísticos y tradicionales de la urbanización, mediante la compactación de los referidos asentamientos bajo el prisma de la sostenibilidad medioambiental.
Si bien no existe un modelo único de ordenación que permita cuidar estos valores, en este supuesto la Administración planificadora consigue justificar la adopción de aquellas decisiones con contenido discrecional en base a argumentos ambientales.
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