Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 10 de diciembre de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Juan José Carbonero Redondo)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ AR 1894/2019 – ECLI:ES:TSJAR:2019:1894
Temas Clave: Autorización ambiental integrada; Declaración de impacto ambiental; Espacios naturales protegidos; Ganadería; Ordenación de los recursos naturales; Parques Naturales
Resumen:
El Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 1 de Huesca dictó el 6 de septiembre de 2016, sentencia a través de la cual estimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un particular contra la Orden de 28 de mayo de 2015 del Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente desestimatoria del recurso de alzada frente a la Resolución de la Directora del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental que había acordado el archivo de la solicitud de declaración de impacto ambiental y autorización ambiental integrada, concerniente a un proyecto para la construcción de una explotación porcina de multiplicación con una capacidad equivalente a 615 U. G. M. ubicada en el municipio de Casbas de Huesca (Huesca).
Según se desprende de la sentencia analizada, la ubicación de la explotación porcina lo era en unos suelos integrados en el Parque Natural Sierra y Cañones de Guara, en concreto, conforme al Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), en “Zona de Uso Compatible 2”. Pues bien, la sentencia de instancia, anuló la Orden y resolución recurridas, argumentando que el proyecto era compatible con el PORN, ya que en “Zona de Uso Compatible 1” -zona de protección más intensa que la 2- se permitía la ganadería extensiva, deduciendo que, al no decir nada al respecto de las actividades ganaderas en la Zona 2, implícitamente se estaba permitiendo el uso ganadero extensivo e intensivo. De esta manera, anulaba ambos actos administrativos, ordenando continuar con el expediente de autorización ambiental integrada.
Ante esta sentencia, se alza la Comunidad Autónoma de Aragón, mediante recurso de apelación, alegando error en la interpretación de la normativa aplicable, considerando que cuando el PORN no hace referencia a la ganadería intensiva es precisamente porque no se contempla tal posibilidad de uso, estando directamente prohibida.
La Sala estima el recurso de apelación, al interpretar que en el PORN no se autoriza en ninguna parte del Parque Natural la ganadería intensiva, alegando que el uso ganadero está vinculado al aprovechamiento racional de cada zona. A todo ello añade el pronunciamiento analizado que, dadas las características de la instalación ganadera, el proyecto constituiría una actividad fabril más que propiamente un proyecto ganadero.
Destacamos los siguientes extractos:
“Establecido el debate litigioso en tales términos, diremos desde ahora que no compartimos la interpretación que del artículo 4.07.2 y 3 del PORN de la Sierra y Cañones de Guara, Decreto 164/1997, de 23 de septiembre, ofrece la sentencia de instancia, anticipando ya la estimación del recurso de apelación interpuesto por el Letrado del Gobierno de Aragón.
Las parcelas de la recurrente en la primera instancia se encuentran ubicadas en “zona de Uso Compatible 2”. En el Preámbulo del PORN se define la Zona de Uso Compatible como categoría que “…incluye terrenos donde las formaciones naturales, generalmente de mediana calidad y singularidad (aunque pueden encontrarse enclaves de un alto valor natural), han soportado un mayor grado de humanización o bien presentan una buena capacidad de soportar un uso público más intenso (fragilidad baja). Dentro de la zona de Parque, estas superficies se verán afectadas por restricciones menos severas en cuanto a actividades e infraestructuras. Dada la gran heterogeneidad de biotopos incluidos, al extenderse esta categoría por amplias zonas de todo el Parque resulta ideal para centrar en ella acciones conducentes al conocimiento y toma de conciencia públicos sobre los importantes valores naturales y culturales del parque.”.
Y dentro de esa categoría se distinguen a su vez dos subcategorías. A los efectos que nos ocupan la Subcategoría “UC2”, a la que pertenecen los terrenos de la recurrida, según el PORN “incluye el entorno de los núcleos de población incluidos en el Parque, así como las áreas con dominio de cultivos, o mosaicos agroforestales.”.
Pues bien, ninguna norma hay en todo el PORN aplicable, que autorice el ejercicio en ninguna zona de Uso Compatible, de la ganadería intensiva. El hecho de que sea autorizable una construcción de nueva planta asociada a una explotación agraria vinculada a ganadería extensiva, en zona de Uso Compatible 1 -artículo 4.07.2.2-, no significa que en las zonas de uso compatible 2, se admita el referido uso -ganadería intensiva-.
Téngase en cuenta que el artículo 4.03.3, dentro de la norma o artículo 4.03, hace referencia al alcance y extensión del uso ganadero en el ámbito territorial del Plan de Ordenación, y, en primer lugar, dicho uso está vinculado en todo caso al aprovechamiento racional de cada zona, en función del cual habrá de fijarse la carga ganadera máxima. Prohíbe la utilización del fuego para la mejora de pastos en el ámbito del parque, salvo en la zona Periférica de Protección; y, en fin, prohíbe el vertido de purines, salvo en lugares concretamente autorizados.
Al propio tiempo, cuando regula las directrices relativas al medio socio-económico -artículo 6.4-, el artículo 6.4.3, relativo a actividades ganaderas, da a entender que se está refiriendo en todo caso, por el tenor de su texto, a ganadería extensiva, no intensiva, en todo el ámbito del parque y en relación con las actividades industriales, el artículo 6.4.4 habla del fomento de industrias y actividades artesanales, como es el caso de “producción de miel, plantas aromáticas y medicinales, trabajos de forja, carpintería… y cualquier otra de carácter tradicional.”.
Debe advertirse que nos encontramos ante una solicitud de autorización ambiental integrada para una explotación porcina -que no propiamente la construcción de edificación asociada a actividad agro-ganadera de multiplicación con capacidad para 1.140 cerdas reproductoras, con lechones hasta de 20 kg, 330 plazas de reposición y 1.200 cerdas de recría; las edificaciones que integran la explotación consistente en una nave de gestación de 3.83904 metros cuadrados; una nave de maternidad de más de 2.600 metros cuadrados; dos naves de destete de algo más de 700 metros cada una; una nave de cuarentena y otra de precebo; una balsa de purín con capacidad de 10.000 metros cúbicos, así como una fosa de cadáveres con capacidad para 120 metros cúbicos”.
“Pues bien, en ningún punto del Plan de Ordenación de Recursos se contempla y permite el desarrollo de una actividad de la naturaleza y envergadura de la que se pretende autorización. Es cierto que en numerosas ocasiones la Sala Tercera ha entendido como actividad ganadera, y no fabril, una explotación porcina, una granja porcina. Ahora bien, debe tenerse en cuenta no obstante que, tal calificación es variable en función de las características físicas de la concreta explotación. Efectivamente, en su sentencia de 22 de enero de 2008, la sección 5ª en el rec. 29/2005 vino a decir, en relación con el concepto de industria fabril al que se refiere el artículo 4 del RANIMP, que éste ha venido siendo interpretado “…en un sentido amplio, íntimamente relacionado con la naturaleza de la actividad desarrollada y la importancia cuantitativa de la misma y en estrecha conexión con lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución Española en la medida en que en él se garantiza a los ciudadanos el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado. No puede reducirse dicho concepto a aquella actividad que precisa de determinada maquinaria para elaborar o transformar los productos ofrecidos al público, sino que ha de considerarse extensivo a todas aquellas actividades que supongan un tratamiento industrializado de los elementos que constituyen su objeto comercial. Y desde la Sentencia de este Tribunal de 18 de abril de 1990, con relación a la instalación de un vertedero de residuos sólidos, ha venido sosteniéndose que todos aquellos centros en los cuales se someta a tratamiento a los elementos almacenados o depositados en los mismos, han de incardinarse en el concepto de actividad industrial fabril a los efectos de la prohibición contenida en el artículo ya citado.”.
Lo que se pretende en este caso es la autorización ambiental para un establecimiento fabril, más que para una explotación ganadera, resultando desproporcionada su obtención al amparo de una norma que se limita a autorizar la construcción de edificaciones asociadas a explotaciones agrarias vinculadas a ganadería extensiva -en el caso de Zonas de Uso Compatible 1- o edificaciones asociadas a actividad agro-ganadera -Zonas de Uso Compatible 2-, edificación esta última que perfectamente puede referirse sin más a las mismas
que en el caso de las Zonas de Uso Compatible 1-. En cualquier caso, no cabe obtener una autorización para explotación de ganadería intensiva, de configuración más fabril que ganadera, al amparo de la posibilidad de autorización de construcciones vinculadas a una actividad ganadera. Lo que se pretende autorizar ahora no es propiamente una actividad agro- ganadera, sino una industria, una explotación en sí misma, revelándose insuficiente a tal efecto la norma contenida en el artículo 4.07.2 del PORN, pues, en realidad, en ningún punto del Plan consta la compatibilidad de una explotación intensiva de porcino, de las características que presenta la que constituye el objeto del presente pleito, con el Parque Natural regulado por el Plan, desde luego los usos industriales permitidos no contemplan tal posibilidad”.
Comentario del Autor:
Una de las partes más importantes en materia de espacios naturales es precisamente la fijación, en los planes de gestión correspondientes (en este caso, Plan de Ordenación de los Recursos Naturales), de los usos y actividades que pueden desarrollarse en los diferentes terrenos que lo conforman. Sobre todo cuando existen núcleos habitados. Compatibilizar la conservación de la biodiversidad, no ya con el desarrollo económico de las zonas en que se enclavan, sino simplemente con su supervivencia, se antoja en una cuestión clave para el éxito del sistema.
En el supuesto examinado, se palpa esta tensión entre conservación y desarrollo, si bien, a mi parecer y con los datos que se cuentan, la Sala adopta una decisión lógica, interpretando de forma restrictiva los usos permitidos en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, e impidiendo la implantación futura de un uso ganadero intensivo. Hay que evitar el obligar al planificador del espacio a efectuar listados interminables de usos y actividades prohibidas, al albur del cual poder utilizar cualquier laguna para su aprovechamiento, implantando usos o actividades que pueden resultar incompatibles con los objetivos de conservación.
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