Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 11 de febrero de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Fernando García Mata)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ AR 193/2020 – ECLI:ES:TSJAR:2020:193
Temas Clave: Comunidades Autónomas; Energía eléctrica; Energía eólica; Energías renovables; Fiscalidad ambiental; Principio “Quien contamina paga”
Resumen:
Por una mercantil se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Orden HAP 237/2016, de 29 de febrero, por la que se aprueban los modelos de declaración censal, autoliquidación y pagos fraccionados de los nuevos impuestos Medioambientales creados por la Ley 10/2015, de 28 de diciembre de medidas para el mantenimiento de los Servicios Públicos en la Comunidad Autónoma de Aragón, así como la Orden HAP/736/2016 de 1 de julio por la que se modifica la anterior. En concreto, la recurrente es una mercantil dedicada a la producción eólica de energía, y lo que se ataca es el denominado Impuesto Medioambiental sobre las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión, aprobado a través de la Ley 10/2015, de 28 de diciembre, de medidas para el mantenimiento de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de Aragón.
De hecho, lo que plantea la recurrente es un recurso directo contra la antedicha Orden e indirecto contra dicha Ley, solicitando a la Sala que plantee ante el Tribunal Constitucional una cuestión de inconstitucionalidad y una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (ambas opciones, ya lo adelanto, desechadas por la Sala).
En primer lugar, se sustenta el recurso en que se estaría produciendo una vulneración del principio de capacidad económica (artículo 31 de la Constitución), arguyendo que la finalidad extrafiscal no autoriza al legislador a incumplir los principios constitucionales, añadiendo que, a la vista de su hecho imponible, obligados tributarios y base imponible, el Impuesto debiera gravar la capacidad económica en función del impacto visual y ambiental causado y lo que grava es la sola tenencia de instalaciones para el transporte y suministro de alta tensión, estableciéndose una base monetaria que no se relaciona en absoluto con la actividad gravada. Afirmando que se desconecta la cuantía del gravamen de la potencial actividad contaminante, ya que se termina premiando a aquellos que dispongan de instalaciones de menor potencia, aunque dispongan de un mayor número de kilómetros.
Para desechar tal argumentación, la Sala se apoya en la sentencia del Tribunal Constitucional número 53/2014, de 10 de abril (sentencia concerniente al, también medioambiental, impuesto sobre grandes establecimientos comerciales). En esta, y en otras sentencias del Tribunal Constitucional, se admite la finalidad extrafiscal de determinados tributos, si bien exige que de la estructura del impuesto se denote de alguna manera el principio de capacidad económica, esto es que el “objeto imponible” constituya una manifestación de riqueza real o potencial.
De este modo, la Sala en la sentencia comentada, examina tanto el expositivo de la Ley 10/2015 (recurrida “indirectamente”) y el propio articulado de la norma, para concluir que el impuesto sobre las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión somete a gravamen una manifestación de riqueza, siquiera potencial, por lo que con su exacción, el principio constitucional de capacidad económica queda a salvo.
Por otra parte, se alega por la parte recurrente que esta norma estaría vulnerando el artículo 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas. Así, este precepto señala que «los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado […]». De esta manera, sostiene la mercantil que el tributo autonómico estaría gravando el mismo hecho imponible que el gravado por la Ley 15/2012 sobre el valor de la producción de la energía eléctrica.
Para resolver esta cuestión, de nuevo acude la Sala a la doctrina del Tribunal Constitucional, en este caso a la sentencia número 122/2012 (pronunciamiento también recaído en relación al impuesto sobre grandes establecimientos comerciales). Es doctrina de este Tribunal que, ante impuestos nominalmente iguales o similares, es necesario acudir a la definición de los hechos imponibles y a los restantes elementos del tributo que se encuentren conectados con el hecho imponible, todo ello para discernir si se está ante hechos imponibles iguales, y por tanto con infracción del antedicho artículo 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980.
De este modo, la Sala realiza un análisis comparativo entre el impuesto estatal de producción de la energía eléctrica y el aragonés sobre las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión, concluyendo que se trata de hechos imponibles y bases imponibles diferentes, superando por ello la prohibición impuesta en el mencionado precepto 6.2.
Por último, deduce la parte recurrente que se estaría vulnerando el principio de quien contamina paga recogido en el derecho comunitario (Directiva 2004/35/CE y los Reglamentos (UE) 714/2009 y 838/2010). Todo ello para sustentar el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. A este respecto, la Sala desecha de forma taxativa (y breve, hay que reconocerlo) tal posibilidad, al entender que no se ha justificado con argumentos eficaces la razón de tal planteamiento de la cuestión.
En fin, que la Sala desestima por completo el recurso interpuesto contra la Orden que aprobaba los modelos de declaración censal, autoliquidación, etc. del impuesto sobre las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión y, lo que es más importante, desecha la posibilidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad y la cuestión prejudicial solicitadas.
Destacamos los siguientes extractos:
“La parte recurrente, comienza poniendo de manifiesto que lleva a cabo una impugnación directa de la Orden HAP/237/2016, de 29 de febrero e indirecta de la Ley 10/2015 de 28 de diciembre, sosteniendo que la Ley vulnera tanto la Constitución como el Derecho comunitario, por lo que insta a elevar una cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional y a plantear una cuestión prejudicial ante el TJUE.
En dicho sentido comienza señalando que la ley vulnera el principio de capacidad económica recogido en el artículo 31 CE, afirmando que su alegada finalidad extrafiscal no le autoriza a incumplir los principios constitucionales, añadiendo que, a la vista de su hecho imponible, obligados tributarios y base imponible el Impuesto en cuestión debiera gravar la capacidad económica en función del impacto visual y ambiental causado y lo que grava es la sola tenencia de instalaciones para el transporte y suministro de alta tensión, estableciéndose una base monetaria que no se relaciona en absoluto con la actividad gravada, afirmando que se desconecta la cuantía del gravamen de la potencial actividad contaminante, ya que se termina premiando a aquellos que dispongan de instalaciones de menor potencia, aunque dispongan de un mayor número de kilómetros, y que si bien el legislador admite que la capacidad se grave en función de parámetros como el tipo de suelo o edificación, lo cierto es que, con posterioridad, se olvida de plasmar esta referencia a la hora de establecer parámetros acordes con la finalidad de la norma. Por último, en este orden de cosas, se remite al informe de febrero de 2014 de la Comisión de expertos designada por el Gobierno para la reforma del Sistema tributario español, que en su capítulo VI propone la eliminación de los Impuestos medioambientales y su posible sustitución por otras figuras tributarias que respondan adecuadamente a las citadas finalidades.
A la vista de las anteriores alegaciones, resulta oportuno recordar lo razonado en la sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno) 53/2014, de 10 de abril, recaída en la cuestión de inconstitucionalidad 3142/2007 -planteada respecto a respecto del artículo 21 de la Ley del Principado de Asturias 15/2002, de 27 de diciembre-, con relación a los conceptos de extrafiscalidad y capacidad económica […].
En el presente caso, en la exposición de motivos de la ley, al hacer referencia al Impuesto Medioambiental sobre las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión se afirma lo siguiente:
“Este impuesto medioambiental tiene por objeto gravar la concreta capacidad económica que se manifiesta en determinadas actividades que operan mediante instalaciones de líneas eléctricas de alta tensión, como consecuencia de los riesgos causados por el impacto paisajístico y urbanístico, no solo por razones estéticas, sino por la extensión de los campos de radiación eléctrica provocados por dichas instalaciones de alta tensión. El impacto medioambiental -paisajístico o urbanístico- no es el mismo según el tipo de suelo o edificación en el que dichas líneas se encuentren instaladas; en consecuencia, el impuesto contempla distintos tipos de cuotas que gravan más cuanto mayor es dicho impacto.
Este impuesto medioambiental sobre el impacto que ocasionan las instalaciones de redes de transporte de energía eléctrica en el territorio, tanto desde el punto de vista medioambiental (disminución de la masa forestal, restricciones faunísticas, residuos propios de la actividad, pasillos de tendidos eléctricos…) como desde el punto de vista visual (paisajístico y urbanístico), conlleva la necesidad de realizar un conjunto de actuaciones, por parte de la Administración pública, que mitiguen dicho impacto, desde la limpieza y mantenimiento de
pistas hasta la repoblación forestal y la eliminación de barreras para el paso de la fauna y avifauna. Estas actuaciones correctoras de carácter medioambiental y visual implican un gasto extra para los poderes públicos que debe compensarse con una cuota que grava más cuanto mayor es dicho impacto.
El impuesto que se crea grava el impacto visual y medioambiental que producen los elementos fijos destinados al suministro de energía eléctrica, situados en el territorio de la Comunidad Autónoma. La finalidad del impuesto es conseguir un comportamiento por parte de los operadores del sector energético tendente a reducir el impacto visual que producen los elementos fijos de sus redes mediante su soterramiento o mediante la utilización de infraestructuras compartidas. Por ello, y en coherencia con la finalidad declarada, el impuesto declara no sujetos al mismo los elementos fijos de transporte y suministro de energía eléctrica que se encuentren soterrados.”
[…] Pues bien, a la vista de dichos preceptos, en relación con la exposición de motivos, se desprende que el Impuesto en cuestión somete a gravamen una manifestación de riqueza, siquiera potencial, por lo que con su exacción, el principio constitucional de capacidad económica queda a salvo, no justificándose que, tampoco, con su exacción los obligados tributarios sufran una disminución tal de sus ingresos, en relación con otros tributos que pudieran determinar su calificación como confiscatorio”.
“Igualmente estima la parte recurrente que la norma vulnera el artículo 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980 de 22 de septiembre LOFCA, al aprobarse un impuesto gravado por la Ley 15/2012, esto es, el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, lo cual, estima, se deduce del estudio de su hecho imponible, obligados tributario y base imponible y cuota tributaria.
Al respecto debe recordarse que el artículo 156.1 de la Constitución Española reconoce de manera expresa que las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles, y que el artículo 157.1.b), también de la Constitución, establece que los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos, entre otros, por “sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales”, añadiendo el artículo 133 de la Constitución que “1. La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley. 2. Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
Por su parte, la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autonómicas, dispone en su artículo 6, apartado 2, tras señalar en su apartado 1 que “las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir sus propios tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes”, que “los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado (…)”.
Con dicho precepto, y el contenido en el apartado 3, lo que se trata de impedir, no es que las Comunidades Autónomas establezcan tributos propios sobre objetos materiales o fuentes impositivas ya gravadas por los tributos locales, sino la duplicidad de hechos imponibles.
[…] Estamos, pues, ante hechos imponibles diferentes y bases imponibles diferentes, con unos criterios distintivos que permiten afirmar que no tienen un hecho imponible idéntico y que, por tanto, superan la prohibición establecida en el artículo 6.2 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, en la redacción de la Ley Orgánica 3/2009”.
“Por último, estima la parte recurrente vulnerado el derecho comunitario y, en concreto, el artículo 192.2 TFUE, que recoge el principio de que quien contamina paga, recogido en la Directiva 2004/35/CE, y los Reglamentos (UE) 714/2009 y 838/2010 relativos a las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad y sobre la fijación de directrices relativas al mecanismo de compensación entre gestores de redes de transportes y a un planteamiento normativa común de la tarifación de transporte, afirmando que la Ley 10/2015 impone a los productores de energía eléctrica un gravamen adicional a la inversión y mantenimiento de las redes de transporte y distribución de energía.
[…] En base a lo anterior, manifiesta que resulta procedente plantear una cuestión prejudicial en la que se suscite la siguiente pregunta: “¿El impuesto medioambiental sobre instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión vulnera lo dispuesto en el Reglamento (UE) 714/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad y en el Reglamento (UE) 838/2010, de la Comisión, sobre la fijación de directrices relativas al mecanismo de compensación entre gestores de redes de transporte y a un planteamiento normativo común de la tarifación del transporte, al encontrarse la contribución de los operadores de energía eléctrica a la inversión en redes ya incluida dentro de los pagos exigidos a los mismos por la citada normativa comunitaria?”.
Pues bien, al respecto debe señalarse que, ciertamente, la parte recurrente interesa el planteamiento de una cuestión prejudicial, sin embargo, no justifica con argumentos eficaces a tal fin, la razón del planteamiento, que basa simplemente en la existencia de normas europeas, relacionadas, en este caso, con la energía eléctrica -condiciones de acceso a la red para el comercio intrafronterizo de electricidad y a la fijación de directrices relativas al mecanismo de compensación entre gestores de redes de transporte y a un planteamiento normativo común de la tarifación del transporte-, ya que dichos Reglamentos tienden a la determinación de unas tarifas de transporte de energía eléctrica para la interconexión entre países de la UE, mientras que el impuesto controvertido es un tributo que, como anteriormente se expuso, tiene naturaleza extrafiscal y una finalidad medioambiental, que resulta conforme al principio comunitario de que quien contamina paga”.
Comentario del Autor:
Los tributos medioambientales (fiscalidad verde) han ido ganado peso en las últimas décadas, fundamentalmente a través del impulso de la Unión Europea y anclado en el principio de quien contamina paga. No obstante, su peso relativo respecto de la recaudación total a través de los restantes tributos sigue manteniendo un carácter casi residual.
En cualquier caso, la aprobación de esta clase tributos suelen llevar aparejadas las (comprensibles, pero no siempre justificadas) reticencias de los sujetos pasivos, quienes proceden a recurrir, siquiera indirectamente, sus regulaciones, por ejemplo a través de las disposiciones reglamentarias que aprueban los modelos de liquidación, declaraciones censales, etc. Y siempre, intentado llegar a las últimas instancias que se permiten en nuestro ordenamiento.
Paradigmático es a estos efectos lo sucedido con el denominado Impuesto sobre los grandes establecimientos comerciales, cuya controversia jurídica llegó tanto al Tribunal Constitucional como al propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con escaso éxito para las empresas afectadas. Así, puede consultarse el artículo publicado en esta misma REVISTA al respecto de la controversia judicial en el Tribunal Constitucional sobre este tributo, también autonómico, que afecta a las grandes superficies comerciales.
Enlace web: Sentencia STSJ AR 193/2020 del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 11 de febrero de 2020
