Sentencia del Tribunal Superior de Aragón de 27 de mayo de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Carmen Samanes Ara)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ AR 545/2019 – ECLI:ES:TSJAR:2019:545
Temas Clave: Aguas; Aguas residuales; Autorizaciones y licencias; Ayuntamientos; Calidad del agua; Confederación Hidrográfica; Dominio público hidráulico; Procedimiento sancionador; Vertidos
Resumen:
Por el ayuntamiento de Sallent de Gállego (Huesca), municipio pirenaico en cuyo término se encuentra el núcleo de Formigal y sus pistas de esquí, se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 9 de enero de 2017 de la Confederación Hidrográfica del Ebro. En esta resolución se le imponía al ayuntamiento una sanción de 4.217,60 euros por el vertido de aguas residuales procedentes de la población de Formigal al río Gállego, sin la oportuna autorización administrativa y sin sometimiento a depuración.
En el recurso, al margen de solicitar la anulación de la sanción, se pedía la declaración como situación jurídica individualizada la no obligación de este ayuntamiento a la construcción y mantenimiento de una Estación Depuradora de Aguas Residuales (EDAR) para obtener autorización de vertido de las aguas residuales provenientes del núcleo urbano de Formigal, dado que la depuración de las aguas de los núcleos pirenaicos estaba declarada como de interés general. De esta manera, de tal depuración debía hacerse responsable el Ministerio de Medio Ambiente y la Comunidad Autónoma, en virtud del convenio suscrito entre ambas administraciones para la coordinación y financiación de la ejecución del Plan Nacional de calidad de las aguas: saneamiento y depuración 2008-2015. Subsidiariamente, se solicitaba que en caso de que se entendiese que existía responsabilidad infractora del ayuntamiento, esta fuese declarada como concurrente con las administraciones estatal y autonómica.
Al margen de otras consideraciones jurídicas, la Sala constata la inexistencia de autorización de vertidos y la realidad de los mismos, por lo que confirma la resolución sancionadora. Y es que considera que el hecho de que la competencia para construir la EDAR sea de otra administración, y el retraso en su construcción, no es óbice para considerar la culpabilidad del ayuntamiento, pues son los municipios los que tienen atribuida la competencia en materia de recogida y tratamiento de residuos y tratamiento de aguas residuales, todo ello apoyándose en jurisprudencia anterior de la misma Sala. A mayor abundamiento, lo que se estaría sancionando no era la no construcción de la EDAR, sino el vertido sin la autorización correspondiente (artículo 116 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas -en concordancia con el artículo 100 del mismo texto normativo-).
Otra de las alegaciones sustentadoras del recurso que debe destacarse, es la concerniente a la falta de culpabilidad del ayuntamiento sancionado, al existir a su parecer una imposibilidad material de la entidad municipal para afrontar el coste que supone la construcción y mantenimiento de la EDAR. No acoge tampoco este motivo la Sala por cuanto, al margen de que no haya quedado constatada tal imposibilidad, reitera que lo que se sanciona es la falta de autorización para el vertido, siendo precisamente este incumplimiento el que da lugar a la responsabilidad.
En fin, que la Sala inadmite el recurso contencioso-administrativo, confirmando la sanción impuesta por los vertidos efectuados al cauce del río Gállego sin la pertinente autorización administrativa.
Destacamos los siguientes extractos:
“La recurrente solicita como pretensión principal, junto con la anulación de la sanción, que se declare como situación jurídica individualizada que el Ayuntamiento de Sallent de Gállego no está obligado a la construcción de una EDAR o tratamiento secundario para obtener la autorización del vertido de aguas residuales. Como petición subsidiaria solicita que se anule la sanción y se retrotraiga el procedimiento para su tramitación con participación del Ministerio de Medio Ambiente y el Instituto Aragonés del Agua de la Comunidad Autónoma de Aragón con la condición de corresponsables, siendo los motivos de impugnación son los que a continuación se indican:
Se alega en la demanda, en primer lugar, que la competencia de atender a la depuración de los núcleos pirenaicos como Sallent corresponde a la Administración del Estado y al Gobierno de Aragón en virtud de ser considerada obras hidráulicas de interés general.
En nuestra sentencia del pasado 20 de febrero, en la que nos remitíamos al criterio sentado en otras anteriores, dijimos:
…la cuestión sobre a quién corresponde la competencia para la construcción de las estaciones de depuración y su incidencia en la responsabilidad de los municipios por los vertidos de aguas residuales sin tratamiento secundario ha sido ya tratada diversas resoluciones de esta Sala. Así, en la S de fecha 21 de julio de 2017, en recurso nº 67/2016, concluimos que, con independencia de a quien corresponda la construcción de tales estaciones, los municipios no pueden eludir su responsabilidad por los vertidos que lleven a cabo en contravención a la legislación de aguas, por ser su competencia específica hacerlos con sujeción a ella conforme a la legislación de régimen local:
“En este sentido, la demora en la construcción de la nueva depuradora que, a juicio del Ayuntamiento recurrente, es responsabilidad del Ministerio de Medio Ambiente no puede comportar la falta de culpabilidad del Ayuntamiento, pues lo cierto es que cualquiera que sea la infraestructura de la que se disponga, las Entidades locales tienen atribuida la competencia para la recogida y tratamiento de residuos y tratamiento de aguas residuales, según dispone el artículo 25.2.l ) y 26.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local.
En este sentido, los documentos acompañados con el escrito de demanda, recortes de periódicos y comunicaciones con la Administración del Estado sobre la participación de esta Administración en la expresada construcción, no sustraen del ámbito municipal las competencias que legalmente tiene atribuidas, siendo cuestión distinta las fórmulas de colaboración entre las distintas Administraciones que lejos de alterar el diseño de competencias se cimienta sobre el mismo. En consecuencia, la falta de planificación o previsión para el tratamiento de aguas residuales, así como los acuerdos con otras Administraciones no permiten al Ayuntamiento recurrente incumplir las previsiones de la Ley de Aguas, sustrayéndose al régimen sancionador que diseña, ni configurar el supuesto de fuerza mayor que se alega en el escrito de demanda”.
En el mismo sentido, en nuestra sentencia 99/2016 ya habíamos dicho en un supuesto similar que: “El ayuntamiento es responsable de la actuación denunciada y sancionada al ser competencia propia del Municipio la evacuación y tratamiento de las aguas residuales, art. 25.2,c LBRL . Por tanto los acuerdos a que pudiera llegar el Ayuntamiento de Monterde con otras administraciones públicas en cuanto a la financiación de las depuradoras de aguas residuales son ajenos a la cuestión jurídica que ahora se plantea”.
En cualquier caso, pese a lo que se afirma en el motivo, el hecho por el que se sanciona a la recurrente no es la omisión en la construcción de la depuradora, sino el hecho de verter aguas residuales sin la debida autorización, lo que hace innecesario un estudio más detallado de tal cuestión, como el que afecta a la población del municipio recurrente. Es decir, cualquiera que sea el ente a quien corresponda la competencia para la construcción de una EDAR, corresponde al Ayuntamiento el deber de que el vertido se haga con autorización y es el incumplimiento de aquel el que da lugar a la responsabilidad que le fue exigida en el expediente sancionador objeto del presente recurso.
El motivo de impugnación, por tanto, no puede ser acogido”.
“Se alega a continuación falta del requisito de culpabilidad. Además de un resultado objetivo el vertido, razona la actora que hace falta una mínima negligencia del actor y su capacidad de ajustar su comportamiento al cuidado debido. Y los datos de coste y diseño abonan -señala- la imposibilidad material para el Ayuntamiento de Sallent de construir y mantener una estación depuradora de aguas residuales.
No cabe acoger esta alegación, pues ya hemos señalado más arriba que corresponde al Ayuntamiento el deber de que el vertido se haga con autorización y es el incumplimiento de aquel el que da lugar a la responsabilidad que le fue exigida en el expediente sancionador objeto del presente recurso.
Y tampoco llega a acreditar la alegada imposibilidad material de llevar a cabo la obra de la estación depuradora por escasa disponibilidad económica, que es negada por la demandada, quien señala -y así es- que no consta intento alguno de acometer aquella. Cabe citar, en este punto, la STS de 31 de octubre de 2007 (Sección Quinta, recurso 9858/2003), que rechaza el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de septiembre de 2003 que razonaba así: “…la conducta que configura el ilícito administrativo previsto en el artículo 108.f) de la Ley de Aguas requiere la existencia de culpa, que se concreta, por lo que ahora interesa, en la falta de diligencia observada por la Entidad local recurrente a la hora de realizar vertidos sin la correspondiente autorización. Esta acción, por la que ha sido sancionada en otras ocasiones -Sentencia de esta Sala de 15 de marzo de 2001 dictada en el recurso 1001/1998-, configura el elemento culpabilístico de la infracción administrativa y resulta imputable a la recurrente. En este sentido, la demora en la construcción de la nueva depuradora que, a juicio del Ayuntamiento recurrente, es responsabilidad del Ministerio de Medio Ambiente no puede comportar la falta de culpabilidad del Ayuntamiento, pues lo cierto es que cualquiera que sea la infraestructura de la que se disponga, las Entidades locales tienen atribuida la competencia para la recogida y tratamiento de residuos y tratamiento de aguas residuales, según dispone el artículo 25.2.l ) y 26.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local”. Y prosigue la STS: “… Tal falta de diligencia -como bien dice la sentencia de instancia supone el incumplimiento de competencias atribuidas a las entidades locales por la Ley 7/1985, de 2 de abril (EDL 1985/8184), Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) -artículos 25.2 .l) y 26.1-, como son las relativas a la recogida y tratamiento de residuos así como el tratamiento de aguas residuales; y la misma se concreta en la ausencia de las infraestructuras necesarias para tales fines. Frente a ello -esto es, frente a tal incumplimiento competencial- no puede oponerse la existencia de una diferencia con la Administración estatal en orden a la financiación de la obra de Tercera potabilizadora, ni, por otra parte, la realización de obras provisionales, pues tales actuaciones no alteran la actuación tipificada como infracción, cual es el vertido de aguas no tratadas, que llegan al cauce público, con los perjuicios para el mismo que han sido valorados en la Orden sancionadora….””.
Comentario del Autor:
En las últimas décadas, en gran parte por la influencia directa de la normativa comunitaria de aguas, el avance en el tratamiento y depuración de las aguas vertidas a nuestros ríos es notorio y constatable. No obstante, queda mucho trabajo por hacer, como demuestra la sanción impuesta por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea a España por la tardanza en adecuar a la normativa europea los sistemas para la depuración de aguas residuales urbanas en distintos municipios del país.
El caso analizado se escapa del proceso judicial comunitario (al no estar afectado por el tamaño del municipio que nos ocupa), pero es un ejemplo de lo que ocurre con pequeños municipios que se ven incapaces de cumplir con la normativa de aguas, generalmente por imposibilidad material de hacer frente a las obligaciones que le vienen impuestas. Y no obstante, son sancionados, incluso cuando existe un reconocimiento de que las obras que se les exigen trascienden de su competencia por su envergadura, lo que ha generado polémica en municipios del pirineo aragonés por hechos similares. En este sentido, la sentencia analizada no se aparta de lo ya fundamentado en otros pronunciamientos anteriores de la misma Sala, pero es un buen ejemplo del camino que aún queda por recorrer.
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