Fuente: CENDOJ, Id. 31201330012008100438
Temas clave: Reglamento MINP: Legitimación para invocar el art. 4. Aplicación en Navarra. Autorizaciones ambientales. Licencia de Actividades clasificadas: procedimiento. Autorización Ambiental Integrada con Evaluación de Impacto Ambiental: cuestión sobre su procedencia.
Consúltese: ALENZA GARCÍA, José Francisco. El fin de la polémica del reglamento de actividades molestas, insalubres y peligrosas, Revista Jurídica de Navarra, julio-diciembre 2008, núm. 46, pp. 167-207.
Resumen:
En el presente asunto, la parte recurrente interpuso recurso constencioso administrativo solicitando la nulidad de la resolución 1208/2006 de 18 de agosto dictada por el Director General de Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra por la que se autorizaba la instalación de una planta ultramóvil de aglomerado asfáltico en una parcela situada en el Ayuntamiento de Igantzi.
La recurrente atribuye al citado acuerdo una falta de adecuación al ordenamiento jurídico estatal, comunitario y autonómico, mereciendo especial atención la cuestión relativa a la vigencia del Reglamento MINP, abordada por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra con ocasión de la invocación por la parte actora de la protección dispensada por el art. 4 de la norma de 1961, al igual que la relativa a la legitimación de la recurrente para invocar este precepto en calidad de habitante de una vivienda situada en paraje no integrado en el núcleo de población más próximo a la instalación.
En relación a estas cuestiones, el intérprete niega la posibilidad de fundar la nulidad de la resolución sobre la base de una eventual infracción del art. 4 del Reglamento MINP por carecer la parte recurrente de legitimación suficiente y estima inaplicable la norma, declarando la pérdida de su carácter básico en Navarra por considerar superado el régimen de protección ambiental que dispensa por el aprobado mediante la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental.
A continuación se expone con detalle los motivos de impugnación que fundamentan la pretensión de la recurrente y se señalan los fragmentos de la parte dispositiva de la sentencia más relevantes:
I. Separación del criterio sentado por la Administración al resolver un supuesto análogo precedente sin mediar la preceptiva motivación. (Infracción del art. 54.1 c) de la Ley 30/1992)
Fragmentos destacables:
“(…) la autorización de actividad concedida por la resolución recurrida es de carácter reglado con lo cual no podía dejar de concederse por vinculación al precedente negativo. (…) Si se ha concedido es porque la Administración ha dado por cumplidos los requisitos de cuya observancia depende el otorgamiento de la licencia. (…)”
II. Ausencia del Informe preceptivo y vinculante exigido por el art. 55.2 de la Ley 4/2005 para los supuestos de actividades que presentan riesgos para la salud, seguridad e integridad de las personas o de los bienes.
Fragmentos destacables:
“(…) La solicitud de tales informes presupone la concurrencia de los riesgos señalados en las actividades que se determinen reglamentariamente. (…) “
“(…) el riesgo para personas o bienes a que se refiere la norma ha de ser un riesgo cierto, directo, significativo y evaluable, además de su determinación reglamentaria, y no un riesgo o afección difuso, incierto o meramente eventual (…)”
III. Defectos en las documentación técnica que acompaña a la solicitud. Incumplimiento de lo dispuesto en los arts. 117 y 119 de la Ley Foral 35/2002 sobre autorización de actividades en suelo no urbanizable.
Fragmentos destacables:
“(…) el informe-resolución del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda que recoge el informe “urbanístico” de la Dirección General de Ordenación del Territorio tiene el efecto de autorizar la actividad en suelo no urbanizable de conformidad con el artículo 117 de la Ley Foral 35/2002.(…)”
IV. Infracción del art. 89.1, 3 y 5 de la Ley 30/92 por no figurar el examen de las alegaciones de los vecinos en la resolución.
Fragmentos destacables:
“(…) no es necesario que ese informe-resolución contenga una valoración de las alegaciones presentadas por los interesados, sino que se dicte a la vista de las mismas y de la documentación técnica aportada al expediente.(…)”
“(…) Responder a las alegaciones y resolver a la vista de las mismas y de la documentación técnica son dos cosas distintas. Lo segundo se cumple así cuando se resuelve en el sentido favorable a las alegaciones de los interesados como cuando se resuelve en el sentido contrario a ellas y no se cumple cuando lo que se resuelve es ajeno o de todo punto indiferente a las cuestiones planteadas en los escritos de alegaciones o examinadas en la documentación técnica a propósito del proyecto de implantación de cuya autorización se trata. (…)”
V. Infracción del art. 86.1 y 2 de la Ley 30/92, del Convenio de Aarhus y de las Directivas 85/337/CEE y 2003/4/CE por no someter a información pública el “Anexo complementario al Proyecto”.
Fragmentos destacables:
“(…) Esta infracción no puede apreciarse si no concurre alguna de estas circunstancias: 1ª Que el trámite de información pública se hubiese cumplimentado en una fase del procedimiento en la que ya no estuviesen abiertas todas las posibles alternativas de resolución. 2ª Que se hubiese sustraído información relevante para la resolución de ese procedimiento. (…)”
“(…) el proyecto de instalación se sometió a información pública en la fase inicial del procedimiento tal como dispone el artículo 55-1 de la Ley Foral 4/2005 y el Anexo Complementario aportado a posteriori no constituye una modificación sustancial del proyecto que debiera someterse al mismo trámite, sino un conjunto de aclaraciones o especificaciones técnicas que responden a los requerimientos del Servicio de Integración Ambiental. (…).”
VI. Omisión del Proyecto acústico requerido para los casos de nuevas actividades MINP o ampliación de las ya existentes, que se sitúen en las proximidades de viviendas, instalaciones sanitarias o actividades docentes o puedan suponer un incremento del nivel sonoro de ruido en cualquier punto de éstas zonas. (Infracción del la Orden Foral 276/1990 de 15 de mayo y del Decreto 135/1989 de 8 de junio sobre ruidos y vibraciones).
Fragmentos destacables:
“(…)La instalación autorizada dista 979 metros del caserío en que habita la recurrente; 1289 metros del núcleo de población agrupada y una distancia comprendida entre esas dos de otros caseríos asentados en el entorno (…) no estamos en el supuesto previsto por la norma transcripta de “actividad situada en las proximidades de viviendas”, quiere esto decir en su entorno más cercano, no superior pongamos a 500 metros como límite referencial, (sic, el Anexo II, (Grupo B, epígrafe 2-2.2) sobre emisiones contaminantes de la atmósfera, si bien con respeto al núcleo de población y no a viviendas diseminadas. (…)”
“(…) no puede examinarse la eventual lesión al interés individual o colectivo de los moradores de otras viviendas. (…) La norma invocada protege intereses colectivos o públicos (de ahí la utilización del plural) cuya defensa no corresponde a la recurrente.
Tampoco hay que entender por proyecto acústico un documento en que por separado del proyecto básico se haga el estudio de los niveles del ruido y de las medidas correctoras. (…)”
VII. Ausencia del proyecto específico de contaminación exigido por la Orden 18/10/1976 y art 39 del Decreto Foral 6/2002 de 14 de enero.
Fragmentos destacables:
“(…) lo que exige el artículo 39 del Decreto Foral 6/2002 no es la presentación formal de un proyecto sino la información precisa de las afecciones sobre el ambiente atmosférico y de las medidas correctoras que se propongan, lo cual ha de ser suficiente para cumplir los objetivos de protección de ese medio marcados en su momento por la Ley 38/1972 de 22 de Diciembre y por su normativa de desarrollo estatal y autonómico. (…)”
“(…) con la integración de aquella información (de valor técnico equiparable a la exigida por el artículo 8 de la Orden de 18-10-1976) en el proyecto general de la planta debe darse por cumplida la formalidad en cuestión. (…)”
VIII. Omisión de los trámites propios del procedimiento para el otorgamiento de la autorización ambiental integrada con evaluación de impacto ambiental. (Infracción del artículo 24 en relación con el Anejo 2 B) Epígrafe 3-1 de la Ley Foral 4/2005 y en relación con el artículo 1.1. Anexo I, Grupo 4 apartado i) del Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de Junio)
Fragmentos destacables:
“(…) El Anejo 2 B de esa Ley Foral incluye entre las actividades sometidas a autorización ambiental integrada las instalaciones de fabricación de cemento…, en hornos rotatorios con una capacidad de producción superior a 500 toneladas diarias o en hornos de otro tipo con una capacidad de producción de 50 toneladas día (Apartado 3-1).
Entiende la recurrente que como la producción prevista en la instalación autorizada es de 2000 Tm/día “aparece obvia la incardinación de la actividad en dicho epígrafe aun cuando la producción no sea de cemento, sino de aglomerado asfáltico”. O sea que lo relevante a los efectos de la clasificación de la actividad en uno u otro epígrafe no es el producto de la misma sino el quantum/día de esa producción. Así sería igual fabricar alfalfa desecada -pongamos por caso- que aglomerado asfáltico si las producciones diarias fuesen iguales. (…)”
” (…) hay que preguntarse a santo de qué viene la enumeración de actividades en razón a su objeto y no sólo a factores como capacidad de producción, energía utilizada, etc.
La Administración demandada entiende, por el contrario, que es de aplicación al caso el Anejo 4, apartado C de la misma Ley Foral (…) confrontados los dos epígrafes (el 2B y el 4C) vemos que mientras el primero no contiene ninguna cláusula de extensión analógica el segundo de ellos sí contiene una cláusula de ese estilo en la letra J, esta es la de “otras actividades con efectos análogos sobre la salud y el medio ambiente no incluidas en los restantes anejos de la presente Ley Foral que se determinen reglamentariamente.(…)”
“(…) Y hete aquí que el Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 4/2005 aprobado por Decreto Foral 93/2006 de 28 de Diciembre incluye en el Anejo 4C de referencia, letra P) la fabricación de asfalto y hormigón en instalaciones con un plazo de implantación superior a dos años. (…)”
“(…) Esa norma reglamentaria aún no había entrado en vigor a la fecha de resolución del expediente, pero tiene un indudable valor interpretativo de la ley que desarrolla que no puede ser despreciado por esa sola razón formal sin desconocer la función de colaboración entre ambas normas (…)”
“(…) La recurrente alega con carácter subsidiario: Infracción del artículo 52 de la L.F. 4/2005 en relación a su Anejo 4A , apartado HJ según el cual se halla sometido a licencia de actividad clasificada y a E.I.A. “cualquier cambio o ampliación de los proyectos que figuran en los Anejos 3B y C; ya autorizados, ejecutados o en proceso de ejecución que puedan tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, …”. (ídem, artículo 1.2 y Anexo II, Grupo 9 apartado K del Real Decreto Legislativo 1302/1986 ). (…)”
“(…) Este precepto no se refiere como entiende la recurrente a los efectos de un nuevo proyecto de instalación sobre un proyecto ya autorizado, sino a los efectos sobre un proyecto ya autorizado de cualquier cambio o ampliación del mismo. (…)”
“(…) la actividad autorizada no estaba sometida al procedimiento de otorgamiento de esa licencia con evaluación de impacto ambiental regulado por el artículo 52 de la Ley Foral 4/2005 , con lo cual no se han omitido indebidamente los trámites propios de ese procedimiento de autorización. (…)”
IX. Infracción del art. 4 del Reglamento MINP, 11 de la Orden de 15/03/1963.
Fragmentos destacables:
a) Sobre el alcance de la legitimación de la recurrente para invocar el régimen de protección establecido en el art. 4 del Reglamento MINP:
“(…) Lo que cuenta a los efectos es que la vivienda de la recurrente no pertenece a un núcleo de población integrada, sino que es la construcción típica de un núcleo de población dispersa o separada (…)”
“(…) el Tribunal Supremo en esa situación diferencia entre núcleo urbano y viviendas dispersas a efectos de la aplicación del artículo 4 del Reglamento MINP , no en vano aplica a los propietarios de aquéllas viviendas un régimen de protección “anti-ruidos” distinto al previsto en el antedicho precepto.
Por lo tanto, no puede identificarse, a los efectos, núcleo de población agrupada con núcleo de población dispersa.(…)”
“(…) 4) Ni la actora ejercita una acción pública o popular, ni podría actuar con ese carácter. Actúa en defensa de su propio y particular interés como dueña o habitante de un caserío situado en el entorno próximo de la industria, esto es, una acción individual, uti singuli.
En cambio, el interés protegido por el artículo 4 del Reglamento MINP es un interés colectivo, aun se entienda este como la suma de los intereses individuales de los propietarios o usuarios de las viviendas situadas en el núcleo de población agrupada del término municipal de Igantzi, y no como un interés distinto y diferenciado de ese interés plural.
En cualquier caso la acción uti singuli o uti universi vinculada a la protección dispensada por el susodicho precepto no puede ser ejercida por quien se halla en situación no comprendida en su ámbito de aplicación.
En conclusión, la recurrente no está legitimada para invocar uti singuli o uti universi la aplicación del artículo 4 del Reglamento MINP .(…)”
b) Sobre la aplicación del Reglamento MINP post Ley Foral 4/2005:
– La Ley Foral 4/2005: Sistema de intervención ambiental: Mejora del régimen de protección dispensado por el artículo 4 del Reglamento MINP en el marco de las competencias de la Comunidad Autónoma:
“ (…)A) La doctrina del Tribunal Supremo sobre la aplicación del art. 4 del Reglamento MINP en las Comunidades Autónomas con legislación propia en materia medio- ambiental o de control de actividades clasificadas (en Navarra durante la vigencia de la Ley Foral 16/1989 ) se resume en estos puntos esenciales:
El carácter básico de la normativa estatal sobre medio ambiente debe entenderse como producto de la fijación de medios de protección mínimos susceptibles de desarrollo o adaptación, según criterios propios por las Comunidades Autónomas con competencias en la materia (sentencia de 8 de mayo de 2001 ).
La norma del artículo 4 referida a la distancia mínima exigible engarza directamente con los títulos competenciales relativos a la protección del medio ambiente, que atribuyen a las Comunidades Autónomas la facultad de establecer normas adicionales de protección con la consecuencia de que el apartamiento de aquélla norma en el territorio de una Comunidad Autónoma exigirá que la normativa propia de esta la haya sustituido, sin duda alguna, por otra cuya potencialidad protectora no sea menor (sentencia de 1 de Abril de 9 2004 ).(…)”
“(…) Pues bien atendiendo a esas premisas fijadas por el Alto Tribunal se alcanza ahora la conclusión contraria, esto es, la inaplicación del Reglamento de 1961 en Navarra post-vigencia de la Ley Foral 4/2005 . (…)”
“(…) Habrá que ver si la Ley Foral 4/2005 cumple realmente esa finalidad, lo que nos lleva al punto siguiente:
b) El test de comparación de la nueva Ley Foral 4/2005 con la regulación del Decreto 2414/1961, en particular su artículo 4 .
En este punto no nos cabe sino reiterar la valoración expuesta en las sentencias de 24-10-2007, 27-11-2007 y de 29-2-2008 citadas antes, esto es, que la Ley Foral 4/2005 establece un sistema global de intervención medio-ambiental que comporta una potencialidad protectora mayor que la ofrecida por el artículo 4 del Reglamento MINP y los otros preceptos de esta norma. (…)”
“(…) el test que ha de superar la normativa autonómica no ha de sustentarse necesariamente en una medida homogénea a la establecida por el artículo 4 del Decreto de 1961 . En esa hipótesis, inadmisible atendidos el tenor y sentido de la sentencia del Tribunal Supremo de 1-4-2004 , el test en cuestión sólo podría superarse si la norma autonómica prohibiese la instalación de industrias a distancia mayor del núcleo de población agrupada que la de 2.000 m. fijada por el Reglamento MINP. (…)”
“(…) ha de verse es si la Ley Foral 4/2005 ofrece en su conjunto un mejor régimen de protección frente a las actividades susceptibles de alterar las condiciones del medio ambiente o de producir riesgos de afecciones para el medio ambiente, la seguridad o salud de las personas y sus bienes (artículo 2) que la trasnochada, raquítica e inoperante técnica de la distancia.
Claro que en la Ley Foral 4/2005 no existe una norma que tenga parangón con la del artículo 4 del Decreto de 1961 sido derogada, mejor dicho, relegada a norma supletoria del Derecho Autonómico como luego veremos. (…)”
“(…) La Ley Foral 4/2005 dota al ordenamiento de Navarra de un nuevo sistema de intervención administrativa para alcanzar “la máxima protección posible del medio ambiente en su conjunto” tal como proclama su artículo 1 . (…)”
“(…) La Ley Foral 4/2005 no es una ley-código, esto es, una ordenación global de todos los sectores o áreas subsumibles en el concepto de “medio-ambiente”, pero tampoco se reduce a la regulación y ordenación sistemática de los procedimientos de control, evaluación o inspección, sino que también llama por la aplicación de los instrumentos materiales mencionados antes de protección medio-ambiental o de corrección de las afecciones, definidos en el anexo 1 de la Ley.
Todos esos medios, técnicas y procedimientos sirven por igual al objetivo señalado (ídem, el Tratado de la Comunidad Europea) de “la máxima protección pública del medio ambiente en su conjunto”. Indudablemente, los logros y potencialidades del desarrollo tecnológico en 2005 y los instrumentos jurídicos alumbrados antes por el ordenamiento comunitario y por el ordenamiento español que tanto marcan el alcance de las técnicas de intervención reguladas por la Ley Foral 4/2005 alejan a esta norma más de cuarenta años del Decreto de 1.961 en medios (no sólo en sentido formal o procedimiental) y en finalidades.
Tampoco puede decirse que con el desplazamiento o inaplicación del artículo 4 del RMINP se produzca una desregulación en lo tocante a la medida -distancia entre establecimiento fabril y núcleo de población- establecida por esa norma ya que el régimen de intervención regulado por la Ley Foral 4/2005 deja a salvo la aplicación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, sin duda los más adecuados para ordenar el emplazamiento de las actividades fabriles atendiendo a la tipología de los núcleos de población, a la morfología de cada zona, características y demandadas socio- económicas y otros factores ponderables en la regulación de los usos del suelo con observancia de los procedimientos y criterios de sostenibilidad ambiental tal como manda esa legislación (artículo 15 del Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de Junio ).(…)”
“(…) Así, la prohibición del artículo 4 del RMINP no puede erigirse en un bastión inexpugnable frente a las innovaciones técnicas y jurídicas de indudable fuerza expansiva incorporadas a los dictados de la Ley Foral 4/2005 (…)”
– Pérdida sobrevenida del carácter básico del Reglamento MINP:
“(…) B) La disposición derogatoria de la Ley 34/2007 de 15 de Noviembre de calidad del aire y protección de la atmósfera dice: “Queda derogado el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre
No obstante, el citado Reglamento mantendrá su vigencia en aquellas comunidades y ciudades autónomas que no tengan normativa aprobada en la materia, en tanto no se dicte dicha normativa”.
Con amparo en esta disposición podemos decir que el RMINP ya no es de aplicación en Navarra ni con carácter directo como norma básica del Estado ni con carácter supletorio.
¿Pero sólo podemos referir ese efecto a la fecha de entrada en vigor de la ley derogatoria?.
Entendemos que no.(…)”
“(…) la disposición derogatoria (apartado 1) de la Ley 34/2007 no es sino la constatación de la premoriencia del Reglamento MINP como norma estatal de carácter básico. (…)”
“(…) Dicho con otras palabras: el Reglamento MINP no ha dejado de ser norma -básica- de aplicación directa en Navarra por virtud de la precitada disposición derogatoria, sino que perdido “materialmente” dicho carácter esa disposición ha venido a sancionar tal efecto.
Desde luego, una norma reglamentaria como el RMINP que no adquirió el carácter de básica por virtud de una declaración formal de ley no pierde tal carácter por virtud de una declaración de ese rango.
No decimos que hubiera sido derogada tácitamente por normas posteriores y perdida así su vigencia (artículo 2-2- del Código Civil ) sino que engullida por otras normas posteriores perdió su status de norma básica y esto es lo que ha venido a significar la mencionada derogatoria de la Ley 34/2007 al señalar su persistencia únicamente como norma residual o supletoria.
En conclusión, y por lo que hace al caso el artículo 4 del Decreto 2414/1961 no era de aplicación en Navarra a la fecha (5-9-2005 ) de presentación de la solicitud de autorización de actividad clasificada, resuelta por el acuerdo recurrido.
C) La disposición adicional tercera de la Ley Foral 4/2005 dice: “No es de aplicación en Navarra el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961 de 30 de Noviembre “. (…)”
“(…) Podemos decir, en fin, que el RMINP no deja de tener aplicación en Navarra porque así lo diga la disposición adicional 3ª de la Ley Foral 4/2005 sino que esa norma lo dice, en congruencia con su exposición de motivos (apartado 2) porque desplazado por ella el RMINP este ha dejado de tener aplicación en Navarra.(…)”
X. Infracción del Anexo 1 A c) de la Orden Foral 276/1990 de 15 de mayo en relación con las disposiciones legales en materia de vertidos de aguas residuales residenciales.
Fragmentos destacables:
“(…) La recurrente no ha acreditado que el proyecto autorizado incumpla los requisitos técnicos exigidos por la Orden Foral 276/1990 en relación a las disposiciones legales en materia de vertidos o que la resolución recurrida que en el punto 7.2.3 examina el impacto hidrológico de la instalación y que en el punto 7.3.2 señala las medidas correctoras (folios 427-430 del expediente anexo) no sea conforme a esa disposición.(…)”
XI. Vulneración del artículo 8 del Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales de 4 de Noviembre de 1950 a la par de la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el alcance de ese precepto.
Fragmentos destacables:
“(…) Este motivo del recurso viene a ser, en realidad, el corolario de los anteriores ya que su fundamento está vinculado a las infracciones de distinta índole examinadas antes. Así es que no habiéndose apreciado ninguna de esas infracciones, cualquiera que sea su relevancia sobre el ámbito material de la vida personal y familiar centrada en el domicilio amparado por el precepto invocado, hay que desestimar también el alegato (por lo dicho de valor simplemente retórico) de la parte recurrente sobre la infracción de aquél. (…)”
