Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), de 13 de febrero de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: José Santos Gómez)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ AND 1143/2020 – ECLI: ES: TSJAND:2020:1143
Temas Clave: Urbanismo. Evaluación Ambiental Estratégica. Planes. Prevención.
Resumen:
La entidad mercantil “Cortijo de la Sierra S.L.” interpone recurso contencioso administrativo contra la Orden de 28 de noviembre de 2016, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (BOJA de 5 de diciembre de 2016) por la que se resuelve la aprobación definitiva parcial de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Chiclana de la Frontera y contra la Orden de 22 de diciembre de 2016 de publicación de la normativa de la revisión (BOJA de 30 de diciembre de 2016).
Motivos en los que la recurrente basa su defensa:
-Tramitación irregular de la revisión del Plan General de Chiclana de la Frontera. Con anterioridad a las aprobaciones provisionales primera, segunda y tercera no se emiten todos los informes preceptivos correspondientes a la Administración autonómica: el informe de incidencia territorial, valoración ambiental, declaración ambiental estratégica e informe del Servicio de Planeamiento Urbanístico de la Dirección General de Urbanismo.
-Falta de información pública en la aprobación provisional III.
-Respecto a la evaluación ambiental estratégica, el ciudadano que quiera rebatir la justificación planteada en la declaración ambiental estratégica final sobre las alternativas adoptadas en la ordenación no le queda más remedio que recurrir a la vía contencioso administrativa para que se le reconozcan sus derechos, puesto que se le priva de hacerlo en las distintas aprobaciones provisionales, al no estar terminada la declaración ambiental estratégica final.
A sensu contrario, la Administración autonómica interesa la desestimación del recurso y alega en síntesis la correcta tramitación del plan general y el respeto al principio de información pública.
Por su parte, el Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera solicita la desestimación del recurso y sostiene que en el proceso de tramitación no se han producido modificaciones sustanciales que supongan una alteración del modelo territorial. Asimismo, el plan propone un nuevo modelo urbano-territorial y es una revisión realizada sobre la base de la actualización de la información socioeconómica del municipio y atendiendo al conjunto de reformas legislativas que se han efectuado en materia urbanística, de ordenación del territorio, medio ambiente, etc., y sobre todo, con una visión más integrada del concepto de sostenibilidad en todos sus extremos.
Con carácter general, la Sala parte de que el planeamiento es la pieza clave del sistema, aporta el elemento necesario de racionalización global del territorio y constituye el núcleo esencial del Derecho Urbanístico. Al efecto, señala que es el medio para llevar a cabo la ordenación del territorio y de la ciudad. Resulta evidente que cabe la aprobación definitiva parcial del plan general, cuando no se desvirtúe ni se desconozcan los caracteres básicos que identifican a un plan general de ordenación urbanística. Ahora bien, cuando se traspasan dichos límites y queda en entredicho el propio modelo, las determinaciones básicas, la propia ordenación, la delimitación de los derechos de propiedad, por ejemplo, ha de concluirse que la aprobación definitiva parcial resulta ilícita.
A continuación, la Sala se centra en el motivo relativo al incumplimiento de los objetivos y finalidad de la evaluación ambiental estratégica ordinaria (EAE), al no haberse sometido el plan al citado procedimiento desde su inicio. La recurrente añade que no se otorgó importancia a la evaluación ambiental estratégica hasta que se dictó la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de enero de 2013, lo que llevó al Ayuntamiento a consultar a la Consejería de Medio Ambiente. Abunda en que una vez aprobado provisionalmente el plan general y habiéndose percatado de la omisión de la EAE, en lugar de retrotraer las actuaciones, se convalidó -a la altura de la aprobación provisional I a II- un estudio de impacto ambiental desfavorable y el 20 de mayo de 2015 se emitió resolución por el Delegado Territorial de Medio Ambiente de Cádiz por la que se determinó la sujeción del plan general al procedimiento de evaluación ambiental y se dispuso la conservación de determinados actos y trámites realizados en el procedimiento de evaluación ambiental del plan conforme a la Ley 7/2007, de 9 de julio, de gestión integrada de la calidad ambiental de Andalucía.
La Sala parte de una pormenorizada doctrina jurisprudencial para corroborar la naturaleza jurídica de la (EAE), que se configura como un instrumento de prevención que permite integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos. Su finalidad es anticipar la protección ambiental con carácter previo a la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medio ambiente, “sin que pueda ser impedida o debilitada por venir determinada por situaciones anteriores sobre las que la evaluación estratégica no podría intervenir preventivamente”. Al mismo tiempo, se trata de un procedimiento ambiental independiente y autónomo.
La Sala no acepta la actuación de la Administración autonómica. Su razonamiento es claro: “el procedimiento de EAE no puede ser suplido por el procedimiento de evaluación ambiental regulado en la Ley 7/2007, pues como se ha dicho con anterioridad, la evaluación ambiental estratégica es autónoma de otro procedimiento ambiental, de ahí, que no pueda admitirse la conservación de actos de otro procedimiento, no sólo porque no está previsto en las referidas disposiciones transitorias de la Ley 21/2013 y 3/2015, sino porque tampoco se contempla en la disposición transitoria del Decreto Ley 3/2015, sin que su exposición de motivos –que como se dijo no tiene alcance normativo- pueda otorgar cobertura jurídica a la conservación de actos de otro procedimiento”.
En este caso, no se han cumplido los trámites que regula la Ley 21/2013, en su artículo 17: Trámites y plazos de la evaluación ambiental estratégica ordinaria. Tampoco los trámites de solicitud de inicio, las consultas previas y la determinación del alcance del estudio ambiental estratégico, que deben servir al Estudio Ambiental Estratégico, fueron realizados con los contenidos exigidos por la Directiva y la normativa aplicables.
A mayor abundamiento, al no cumplirse las condiciones a las que se sometió su viabilidad previamente a la aprobación definitiva del plan general, la EAE no se puede entender favorable, por lo que no procedía en ningún caso la aprobación del plan general.
En definitiva, se estima el recurso por los motivos antedichos sin entrar a enjuiciar el resto de las cuestiones planteadas debido a que tratándose de una disposición de carácter general, cualquier defecto formal determina su nulidad radical.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El planeamiento adquiere la importancia que se le reconoce porque se le reservan dos funciones principalísimas, es el medio para llevar a cabo la ordenación del territorio y de la ciudad e instrumento de concreción espacial y temporal del estatuto del derecho de la propiedad, art. 2.1 de la ley 6/98.
La primera supone que a través de los planes se va a diseñar el modelo territorial con la previsión de cómo ha de llevarse a cabo y su ejecución, es el planeamiento el que prevé la ciudad futura. El marco de convivencia, estableciendo los usos y su ubicación.
Mediante la segunda el planeamiento cierra el estatuto jurídico del derecho de propiedad del suelo. La clasificación del suelo es la idea clave para la determinación del régimen jurídico aplicable a los terrenos (…)
Recordar que los instrumentos de planeamiento serán inmediatamente ejecutivos una vez publicada su aprobación definitiva, lo que supone que desde su vigencia obligan a todos al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el planeamiento. Pero lo que interesa resaltar, quizás sea el rasgo que caracteriza más singularmente al planeamiento y del que ha derivado la polémica sobre su naturaleza jurídica, es que en la labor de integración sucesiva de la ordenación urbanística que realizan los planes, y que hace que algunas de sus determinaciones asuman propiamente los caracteres de acto de ejecución de dicha ordenación, dando lugar a que junto con los efectos típicos de las normas, se produzcan en no pocas ocasiones los efectos propios de los actos administrativos (…)”
“(…) Debe recordarse lo dicho por el Tribunal Supremo, sobre la evaluación ambiental estratégica, así en sentencia de 12 de julio de 2018, dictada en el recurso de casación nº. 42/2017, expresó lo siguiente: “La Evaluación ambiental estratégica es un procedimiento interadministrativo que integra los aspectos medioambientales en los planes y programas que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Gobierno de una Comunidad Autónoma cuando se cumpla una serie de circunstancias.
La evaluación ambiental estratégica se aplica a los «planes y programas», entendiendo por tales <<el conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos>> (art. 5.2.b).
Como puede observarse, la Ley ha incorporado un concepto material y no formal de los planes y programas dado que, según esta definición, la nota fundamental que diferencia a los planes y programas de los proyectos sometidos a EIA es el hecho de que no sean ejecutables directamente, en cuanto necesitados de un desarrollo posterior mediante proyectos concretos.
La EAE se aplica únicamente a planes y programas públicos, siempre que se elaboren o aprueben por una Administración, y que su elaboración o aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una Comunidad Autónoma (…)”.
“(…) Como procedimiento administrativo la evaluación ambiental estratégica, teleológicamente tiende a dotar de consistencia la decisión, desde el punto de vista medioambiental, dentro del procedimiento de decisión de planeamiento. Los valores sociales actuales demandan la incorporación gradual de los fines ambientales y sostenibles en los procedimientos de decisión de planeamiento, por ende, la evaluación ambiental estratégica debe dialogar e interactuar con el procedimiento de planeamiento desde su inicio, de ahí, que antes de la tramitación del procedimiento de planeamiento, los valores ambientales deben estar decididos mediante la valoración de las alternativas posibles, para ser incorporados al procedimiento urbanístico (…)”.
“(…) La normativa y doctrina jurisprudencial expuestas suponen que no pueda aceptarse la actuación de la Administración que en cumplimiento de la Disposición Transitoria Primera del Decreto Ley 3/2015, emitiera resolución de 20 de mayo de 2015, de la Delegación Territorial de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de Cádiz por la que se dispuso la sujeción al procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica regulado en la Ley 7/2007, conforme a su modificación por el Decreto Ley 3/2015, de 3 de marzo, del plan general y se dispuso la conservación de determinados y actos trámites realizados en el procedimiento de Evaluación Ambiental del citado plan conforme a la Ley 7/2007, de 9 de julio(…)”.
“(…) Ha de reiterarse que la evaluación ambiental estratégica, tiende a dotar de consistencia la decisión, desde el punto de vista medioambiental, dentro del procedimiento de decisión de planeamiento. La iniciación del plan debe contar con la evaluación ambiental estratégica previa, lo que no ha ocurrido en el supuesto presente, pues la evaluación de las alternativas queda en palabras de la sentencia de 30 de octubre de 2018 del Tribunal Supremo <<gravemente debilitada, al venir determinada forzosamente por situaciones de hecho anteriores sobre las que la evaluación estratégica no podría intervenir preventivamente, ni tampoco conjurar sus eventuales riesgos para el medio ambiente>> por lo que igualmente procede la estimación del recurso (…)”.
Comentario de la Autora:
La Evaluación Ambiental de los instrumentos de planeamiento urbanístico se encuadra dentro de la Evaluación Ambiental Estratégica de planes y programas, y tiene como finalidad la integración de los aspectos ambientales en los instrumentos de planeamiento urbanístico. Su carácter diferenciado viene reflejado en el artículo 40 de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, que indica que la evaluación ambiental de los instrumentos de planeamiento urbanístico se realizará siguiendo los trámites y requisitos de la evaluación de planes y programas, previstos en la sección IV del título III de la citada Ley, con las particularidades recogidas en los apartados de este artículo.
Lo que se pone de relieve en esta sentencia es la improcedencia de recordar la necesidad del trámite de EAE al final del procedimiento administrativo buscando su encaje justo antes de la aprobación definitiva del Plan impidiendo cualquier valoración de las distintas alternativas propuestas. En este caso, no se ha dado cumplimiento al espíritu de la evaluación ambiental estratégica.
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