Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 20 de julio de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: María del Mar Jiménez Morera)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ AND 7346/2017 – ECLI:ES:TSJAND:2017:7346
Temas Clave: Espacios naturales protegidos; Lugares de importancia comunitaria (LIC); Planes de gestión; Red natura; Zonas de especial conservación (ZEC); Zona de especial protección para las aves (ZEPA)
Resumen:
Se recurre por una mercantil la Orden de 13 de mayo de 2015 de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, a través de la cual se aprueba el Plan de Gestión de la zona especial de conservación Ramblas de Gérgal, Tabernas y Sur de Sierra Alhamilla (ES6110006), conformante por tanto de la Red Natura 2000.
El primer argumento de los recurrentes se refiere al hecho de que el Plan de Gestión ha sido aprobado sin el Informe del Consejo Consultivo de Andalucía. Este Informe, según se apunta en la sentencia analizada, resulta exigible como viene declarando la doctrina jurisprudencial cuando se está ante reglamentos ejecutivos de las Leyes, por lo que resulta necesario analizar, en primer lugar, la naturaleza de estos planes de gestión de la Red Natura 2000.
A tal fin, la sentencia objeto de análisis, examina la jurisprudencia recaída al respecto de forma genérica, negando tal naturaleza de reglamento ejecutivo a los planes de gestión. Así, destaca que el Tribunal Supremo tiene declarado que, en el caso de los instrumentos de planificación de los recursos naturales, no resulta exigible el Dictamen del Consejo de Estado. Doctrina que, aun referida al Estado, aplica en este supuesto autonómico por la análoga naturaleza de esta clase de planes de gestión de la Red Natura 2000.
En segundo lugar, al margen de las acusaciones de “desviación de poder” y “arbitrariedad” que son desechadas por la Sala, aducen los recurrentes que el Plan de Gestión de la Zona de Especial Conservación carece de zonificación, lo que a su juicio invalidaría el Plan, por infracción de lo dispuesto en las Directrices de Conservación de la Red Natura 2000 en España (Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, 2011).
También este argumento resulta desechado por la Sala en el entendimiento de que tales Directrices son meras recomendaciones, de hecho así se recoge en las propias Directrices -página 16- en el sentido de que «se recomienda utilizar la zonificación como herramienta para la consecución de los objetivos fijados. Se recomienda una zonificación sencilla y reconocible en el terreno».
En fin, que la sentencia, acaba desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto, confirmando la validez del Plan de Gestión de Red Natura 2000 recurrido.
Destacamos los siguientes extractos:
“Así, comenzando por su orden, esto es, en cuanto a la omisión de Informe del Consejo Consultivo de Andalucía, se ha de advertir que las partes convienen en la exigibilidad de ese trámite cuando de Reglamentos ejecutivos de las Leyes se trata según viene declarando la doctrina jurisprudencial, quedando reducido el extremo controvertido a cuál es la naturaleza de la Disposición que ahora nos ocupa.
En efecto, mientras que por la parte actora se sostiene que nos encontramos ante “un reglamento de desarrollo y ejecución”, la demandada y codemandada se oponen a tal consideración, debate que se ha de solventar a la luz del criterio que se ha venido adoptando por el Alto Tribunal pudiendo ser citada por ilustrativa y reciente la Sentencia de 6 de febrero de 2017 dictada por la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 1397/2015, (ROJ: STS 332/2017 – ECLI:ES: TS:2017:332), así como la Sentencia de 30 de enero de 2017 dictada por la misma Sección en recurso nº 1381/2015, (ROJ: STS 393/2017 -ECLI:ES:TS:2017:393) […].
Y, es más, concretamente, se ha de significar que se reitera por el Tribunal Supremo, y, así se pone de manifiesto por la Administración demandada, la no exigibilidad del Dictamen del Consejo de Estado en la tramitación de la regulación de los Recursos Naturales “porque se trata de un instrumento de planificación de los recursos naturales cuyos objetivos y contenido definidos en el artículo 4 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, no ejecutan propiamente esta Ley, en el sentido de precisar, desarrollar o completar sus previsiones normativas, sino que se limitan, más bien, tal y como dice en su inicio ese artículo 4, al estudio de un concreto ámbito territorial con la finalidad de adecuar la gestión de sus recursos naturales a los principios inspiradores de dicha Ley”, lo que ya se dijo en la Sentencia que se cita de 23 de julio de 2008 dictada por la Sección 5ª de la Sala Tercera en recurso nº 4949/2004, (ROJ: STS 5350/2008), y en otras muchas posteriores de la misma Sección como la de fecha 30 de octubre de 2014 dictada en recurso nº 3229/2012, (ROJ: STS 4304/2014 – ECLI:ES:TS:2014:4304), y la de 24 de octubre dictad en recurso nº 151/2013, (ROJ: STS 4305/2014 – ECLI:ES:TS:2014:4305 , argumento el trascrito que resulta de utilidad en el caso que nos ocupa habida cuenta de su correspondencia con el objeto del Plan que impugnado según referencia y trascripción hecha por la parte actora de su epígrafe 1.2”.
“Solventado en los términos que anteceden el debate suscitado en primer término es el extremo relativo a la falta de zonificación al que ahora se ha de atender, y, ello, con la finalidad de determinar la incidencia de tal omisión en la cuestionada validez del Plan.
Pues bien, para comenzar y porque es importante centrar el debate, señalar que no es controvertido el dato de que la previsión normativa que rige acerca del acto en sí de zonificar se presenta en términos de mera recomendación, integrada en las Directrices de Conservación de las Zonas ZEC de la Red Natura 2000, aludiendo a que tal proceder “puede ser una herramienta útil”, calificación esta que, además de formularse como mera posibilidad, convive con la advertencia que también acoge la misma recomendación de que la zonificación “puede no ser necesaria en todos los casos”.
Resulta pues que en orden a lo que ahora nos interesa solventar, esto es, las posibles consecuencias invalidantes de la falta de zonificación, se ha de destacar, no ya solo el carácter no imperativo de la norma que la prevé como opción posible y aconsejable en no todos los casos, sino también que, en definitiva, sería una determinación de índole técnica la única que serviría para decidir la conveniencia o no de la omitida actuación y, llegados a este punto y partiendo por lo explicitado de que, consecuentemente, no nos encontraríamos en ningún caso en los supuestos de nulidad o anulabilidad por infracción de preceptos normativos que se contemplan en los artículos 62 y 63 de la ya derogada pero entonces vigente Ley 30/1992 , se ha de traer a colación el argumento impugnatorio que, a modo de cierre del planteamiento que se hace en el fundamento segundo de la demanda, viene a decir que “La decisión de no adoptar zonificación, sin motivación ni justificación alguna, orillando la propia recomendación de las directrices se residencia en una nuda voluntad administrativa que se aparta de la potestad discrecional para alojarse definitivamente en la arbitrariedad. Por lo que entendemos, y sostenemos que el Plan deberá declararse Nulo por la sentencia que suplicamos””.
Comentario del Autor:
La Red Natura 2000, constituida por la Unión Europea y de la que hace poco se cumplieron 25 años de su creación, se configura como el proyecto más ambicioso a nivel mundial en materia de protección de la biodiversidad, mediante la declaración de Zonas Especiales de Conservación (ZEC) o Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA).
De esta manera, en España la superficie de espacios integrantes de la Red Natura 2000 asciende a los 210.000 km2, de los que más de 137.000 corresponden a superficie terrestre (un 27,29% del territorio español).
Sobre estos espacios, tal y como dispone la Directiva 92/43/CEE, deben aprobarse “adecuados planes de gestión” -artículo 46 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad- «específicos de los lugares o integrados en otros planes de desarrollo que incluyan, al menos, los objetivos de conservación del lugar y las medidas apropiadas para mantener los espacios en un estado de conservación favorable». En el momento actual, precisamente estamos en esta fase de aprobación de instrumentos de gestión.
Pues bien, al respecto de estos Planes de Gestión de la Red Natura 2000, y atendiendo a la magnitud de espacio integrado en la Red en nuestro país, resulta fundamental acertar en las medidas de protección que se aprueban, a fin de cohonestar la protección de estos espacios naturales con el desarrollo económico y social. A tal fin, entendemos que es esencial el uso de la zonificación, para distinguir dentro de los espacios regulados, aquellos en los cuales, por sus valores ambientales, queda prohibido todo uso o actividad, respecto de aquellos espacios en los cuales podrán admitirse determinados usos que, al fin y al cabo, permitan el desarrollo de las poblaciones circunstantes o integradas en estos espacios.
Sin embargo, como señala la sentencia objeto de análisis, tal zonificación no es obligatoria ni imperativa en modo alguno, sino que se configura como una simple recomendación. Bien es cierto, que en la gran mayoría de los instrumentos de gestión actualmente aprobados, se hace uso de esta técnica de designación de usos a través de la zonificación.
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