Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), de 17 de julio de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Pedro Luis Roas Martín)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT) Lo que tú consideres
Fuente: Roj: STSJ AND 8629/2019 – ECLI: ES:TSJAND:2019:8629
Temas Clave: Minería; Concesión; Caducidad; Prórroga; Planeamiento urbanístico; Suelo No Urbanizable de Especial Protección; Prevención Ambiental; Declaración de impacto ambiental
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la “Federación Ecologistas en Acción-Andalucía” contra la desestimación por silencio de la solicitud presentada en fecha 26 de abril de 2013, por la que se interesaba la declaración expresa de caducidad de la concesión de explotación para recursos de la sección C), denominada “Sierra de Morón”, número 7200, situada en el término municipal de Morón de la Frontera (Sevilla), cuyo titular es la entidad SIDEMOSA S.L., y suspensión de la tramitación del procedimiento de solicitud de prórroga.
Recurso que se hizo extensivo a la resolución de 19 de febrero de 2014 de la Dirección General de Industria, Energía y Minas sobre el expediente de solicitud de prórroga de vigencia de la anterior y contra la resolución de 18 de febrero de 2015 del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de desestimación del recurso de alzada interpuesto con fecha 20 de octubre de 2014 formulado frente a las resoluciones de prórroga, así como frente a la Declaración de Impacto Ambiental emitida en fecha 22 de octubre de 2013 por la Delegación Territorial en Sevilla de la Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, en el seno del mencionado expediente de solicitud de prórroga.
La recurrente alega como primer motivo de recurso la caducidad de la concesión minera de conformidad con los artículos 86.1 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de minas y 109 i) del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General para el Régimen de la Minería. Considera que con fecha 6 de diciembre de 2012 expiraba el plazo de vigencia inicial de 30 años y que la solicitud de prórroga tenía que haber sido solicitada con tres años de antelación a su fecha de expiración. Si la Administración no ha resuelto en esos tres años, la prórroga debe considerarse rechazada. En su defensa trae a colación la STS de 9 de julio de 2018, RC 526/2017.
La Sala, apoyándose a su vez en esta sentencia, se pronuncia sobre la petición de prórroga, que a su juicio no es un mero formalismo sino que debe ir acompañada de la correspondiente documentación que justifique extremos como el de la continuidad del recurso explotado o el descubrimiento de uno nuevo; y es a partir de entonces cuando la Administración dictará la correspondiente resolución.
En tal sentido, aunque se suscitan dudas acerca del verdadero contenido de la solicitud de prórroga, lo cierto es que se considera excesivamente riguroso derivar de las solicitudes presentadas, la caducidad automática de la concesión. Y es que admitida formalmente la solicitud de prórroga, el hecho de que haya transcurrido el plazo máximo para resolverla sin haberlo hecho, no vincula a una posterior resolución expresa.
Se rechaza, por tanto, este primer motivo de recurso.
En segundo lugar, se alega la incompatibilidad del proyecto de prórroga con el planeamiento urbanístico de Morón de la Frontera, por cuanto la mayor parte de la superficie afectada por ese Proyecto está clasificada como Suelo No Urbanizable de Especial Protección por Planificación Urbanística (SNU-PU) Categoría 1ª Conservación Prioritaria Grado 1 Frondosas. De conformidad con el artículo 0.2.42 del PGOU, en ese tipo de suelo están expresamente prohibidos “los usos industriales”, “las actividades extractivas” y “los movimientos de tierra”.
A sensu contrario, las codemandadas (Junta de Andalucía y la mercantil “Sierra Morón, S.L.”) consideran que la DIA se tramitó correctamente, siguiendo lo dispuesto por la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que era la norma en vigor a la fecha de la presentación de la solicitud de prórroga de la concesión.
Llegados a este punto, la Sala considera esencial identificar el régimen jurídico aplicable para la resolución de la solicitud de prórroga en base a que nos encontramos con una actividad extractiva sobre la que nuestra jurisprudencia ha destacado sus singulares características y la relevancia de su significación en lo que hace a la protección de los valores ambientales. Reitera que si bien la regla general es atenerse a la fecha en la que se presentan las solicitudes, lo cierto es que se deben valorarse las circunstancias que acaecen en cada supuesto.
En esta estela, aunque en el expediente administrativo constan hasta cuatro documentos de solicitud de prórroga con contenidos y extensión diferentes, la Sala entiende que, al margen de las dudas sobre su contenido, resultan insuficientes e incompletos para que la Administración lleve a cabo sus funciones de comprobación. De hecho, ni tan siquiera consta que se acompañara un Estudio de Impacto Ambiental, a pesar de resultar preceptivo. En definitiva, aunque la solicitud pudiera entenderse formalmente presentada, lo cierto es que no permite identificar el régimen jurídico aplicable en su resolución.
Asimismo, las resoluciones impugnadas aplican incorrectamente la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de Calidad Ambiental, norma cuyo tenor y exigencias apuntan en sentido contrario a la resolución favorable de la solicitud de prórroga. De hecho, era necesario someter el proyecto de la prórroga a un nuevo procedimiento de prevención ambiental teniendo en cuenta los valores ambientales susceptibles de amenaza por la actividad extractiva. Asimismo, existe una manifiesta incompatibilidad de la prórroga con arreglo al planeamiento aplicable, siendo preciso constatar la competencia de la Administración autonómica en la resolución de las concesiones mineras y sus prórrogas para la ponderación de la compatibilidad urbanística de la actuación. Existe un informe de incompatibilidad urbanística firmado por el alcalde, y la explotación está situada completamente en zona clasificada de suelo no urbanizable de especial protección, en la que quedan prohibidas las actividades extractivas, sin que se pueda apreciar en este caso excepción alguna.
En base a la argumentación examinada, se estima parcialmente el recurso formulado y, al efecto, se anulan las resoluciones estimatorias de la solicitud de prórroga de la explotación para recursos de la sección C).
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Es cierto que la diferente extensión de la documentación presentada impone compartir las dudas que se suscitan acerca del verdadero contenido de la solicitud de prórroga, aspecto este último que se revela fundamental con arreglo a la tesis que incorpora aquella jurisprudencia. Pero también lo es que la conclusión que vincula estas dudas con la extemporaneidad de la solicitud y la consiguiente caducidad de la concesión se antoja en este caso excesivamente rigurosa dada en cualquier caso la constancia de las diversas solicitudes en el expediente administrativo; y, ello sin perjuicio de la incidencia que los defectos o la insuficiencia de esta solicitud pudiere tener en la resolución definitiva de las cuestiones que se suscitan sobre su procedencia (…).
Sin embargo, una vez admitida formalmente la presentación de la solicitud de prórroga no puede perderse de vista que el eventual transcurso del plazo máximo para resolver sin hacerlo, en el caso de que el sentido del silencio fuere negativo y de conformidad con el artículo 43.3.b) de la citada Ley 30/1992 , no vinculaba la posterior resolución expresa.
No cabe por ello aceptar bajo esta primera perspectiva el fundamento de la demanda que tiende a destacar la caducidad formal de la concesión, así como el relativo a la paralización inmediata de la actividad extractiva, que precisamente se ampara en la finalización de su vigencia en fecha 6 de diciembre de 2012 (…)”.
“(…) En definitiva, si bien es cierto que la regla general que rige en la determinación de la normativa aplicable para resolver las solicitudes de autorización atiende a la fecha de su presentación; también lo es que esta regla no permite desconocer las circunstancias que acaecen en cada uno de los supuestos, cuya valoración impone nuestra jurisprudencia(…)”.
“(…) En primer término, porque solo puede ser imputable a la solicitante de la prórroga su presentación de modo incompleto, a pesar de que contaba con tiempo suficiente para hacerlo de un modo adecuado; y, por otro lado, en la medida que en la necesaria ponderación de los intereses en presencia nuevamente surge como parámetro indudable de interpretación la incidencia ambiental de la actividad extractiva, que obliga a priorizar los intereses generales vinculados con el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y el mandato dirigido a los poderes públicos con el fin de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, como principios rectores de alcance constitucional ( arts. 45,1 y 5 CE ); y, máxime tomando en cuenta que el título cuya prórroga se pretendía habilitaba la continuación de la actividad extractiva durante otros treinta años.
Se impone por lo tanto de manera inexorable la aplicación de la doctrina recogida en la jurisprudencia más arriba transcrita y la necesidad de ponderar la incidencia de aquella falta de justificación de la solicitud de prórroga, que si bien pudiere estimarse formalmente presentada, no permite determinar la identificación del régimen jurídico aplicable en su resolución. (…)”.
“(…) La necesidad de someter el proyecto de la prórroga a un nuevo procedimiento de prevención ambiental fue destacado expresamente en la Declaración de impacto ambiental 22 de octubre de 2013, que vino a encabezar sus consideraciones con una mención expresa relativa a que según informaba el órgano sustantivo con fecha 23 de enero anterior, el proyecto de prórroga presentado suponía una superficie de actuación superior a la del proyecto original aprobado en fecha 18 de octubre de 1999 y recogía la necesidad de someter a nueva Declaración de Impacto Ambiental la actividad minera autorizada.
En el mismo sentido, la propia resolución de prórroga de 19 de febrero de 2014. En ambos casos se pone de manifiesto la presencia de valores ambientales susceptibles de amenaza por la actividad extractiva (…)”.
“(…) Y, por otra parte, dada la manifiesta incompatibilidad urbanística de la prórroga con arreglo al planeamiento aplicable, el PGOU de Morón de la Frontera, con Adaptación Parcial a la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía y las condiciones de uso que para el suelo no urbanizable de especial protección se establecen en su artículo 0.2.41.2. Así, no debe obviarse que la autorización ambiental unificada debe venir acompañada de un informe de compatibilidad con el planeamiento urbanístico emitido por la Administración competente en cada caso, máxime en aquellos supuestos en que se introduzcan alteraciones sobre la actividad previamente autorizada y evaluada, siendo esta autorización independiente de la licencia de obras o de cualquier otra licencia o autorización exigible (artículo 31.2.b) de la Ley GICA). Y, en cualquier caso, es jurisprudencia antigua y reiterada (entre otras, SSTS de 19 de abril de 1980, 4 de noviembre de 1981 y 16 de octubre de 1996), la que concluye que la calificación de los terrenos no resulta una cuestión neutra o inocua a la hora de que por la Administración se otorguen los títulos de intervención minera, debiendo ser objeto de valoración la compatibilidad de dicho uso con la especial protección de los suelos que pudiere derivar del planeamiento aplicable. Esto es, resulta preciso constatar la plena competencia de la Administración autonómica en la resolución de las concesiones mineras y sus prórrogas para la ponderación y análisis de la compatibilidad urbanística de la actuación, máxime cuando con ello se toman en cuenta valores ambientales, cuya presencia en este caso queda fuera de toda controversia, tal y como se recoge en la propia Declaración de Impacto Ambiental y resultaba aún más exigible si cabe en el caso de una AAU (…)”
Comentario de la Autora:
Con independencia de los plazos establecidos para solicitar la prórroga de una concesión minera por otros 30 años más; lo cierto es que esta petición no es un simple formalismo sino que deben tenerse en cuenta las peculiaridades del caso concreto. Es al propio solicitante de la prórroga al que le incumbe acompañar la documentación justificativa para que la Administración pueda pronunciarse. Lo más relevante de esta sentencia es que se aprecia una clara incompatibilidad de la actividad extractiva con el planeamiento urbanístico de Morón de la Frontera, máxime teniendo en cuenta que los terrenos sobre los que se pretende continuar con la explotación están clasificados como suelo no urbanizable de especial protección en los que resultan expresamente prohibidas las actividades extractivas.
