Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), de 20 de noviembre de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: María José Pereira Maestre)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ AND 16877/2019 – ECLI: ES:TSJAND:2019:16877
Temas Clave: Agricultura; Planificación; Zonas de regadío; Uso forestal; Cambio de uso forestal a agrícola; Doñana; Autorización; Expediente sancionatorio
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por un particular frente a las siguientes resoluciones:
a) La Orden de 20 de mayo de 2016 de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía por la que se inadmite el recurso formulado en vía administrativa al considerar que el Decreto 178/2014, de 16 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial de Ordenación de las Zonas del Regadío ubicadas al Norte de la Corona Forestal de Doñana en los términos municipales de Almonte, Bonares, Lucena del Puerto, Moguer y Rociana del Condado (Huelva), y el Programa de Medidas Complementarias al Plan, no es susceptible de impugnación
b) La resolución presunta desestimatoria del recurso de alzada que fue formulado frente a la resolución de 19 de abril de 2016 dictada por la Delegación Territorial de Huelva de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio tras la presentación por el interesado de solicitud, con fecha de 26 de junio de 2015, de cambio de uso de forestal a agrícola de su finca sita en el término de Moguer (Huelva).
c) La resolución de 22 de noviembre de 2017, dictada por la Delegación Territorial de Huelva de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio que acordó no autorizar el cambio de uso solicitado en la instancia de 26 de junio de 2015; ampliándose luego esa impugnación a la resolución presunta desestimatoria del recurso de alzada presentado contra la misma.
La recurrente interesa la nulidad de la Orden impugnada y la declaración a su favor de que cumple los requisitos y condicionantes exigidos por la normativa vigente para la autorización del cambio de uso de forestal a agrícola de la finca objeto de la solicitud y se autorice dicho cambio.
A juicio de la Sala, “la Orden de 20 de mayo de 2016 no es incongruente, sino que hace una apreciación y valoración de la impugnación por cuanto resulta meridianamente claro que indirectamente se impugnaba aquel decreto y que la pretensión administrativa inmediata del recurrente era someter el procedimiento a las normas forestales autonómicas”. Por tanto, hay una solicitud de cambio de uso forestal a agrícola que comporta un recurso indirecto contra el Decreto 178/2014 dictando una resolución de inadmisión que resulta correcta.
Respecto a la Resolución de 22 de agosto de 2017 que reconoce que la actora solicitó un cambio de uso de forestal a agrícola con su solicitud de 26 de junio de 2015, a la que había dado una respuesta la Resolución de 19 de abril de 2016, la misma no constituye un acto administrativo y, por tanto, carece de viabilidad impugnatoria.
Lo que viene a decir la Sala es que el Decreto 178/2014 supuso una ordenación completa del territorio, incluyendo las fincas de los interesados afectados en determinadas categorías; por lo que ahora no cabe reabrir la posibilidad de formular una petición individual contra el texto reglamentario.
Por último, respecto a la alegación de que los terrenos deberían tener la consideración de agrícolas regables; a tenor de lo dispuesto en el artículo 23.3 del Plan Especial (Delimitación de suelos agrícolas) y de conformidad con uno de los Informes obrantes en el expediente, resulta que la transformación de forestal a agrícola se llevó a cabo sin la autorización previa de la Administración Forestal. Por tanto, estos terrenos quedarían excluidos del conjunto de suelos regables. De hecho, existía un expediente sancionador por cambio de uso sin autorización de 1.13 ha y ocupación de monte público 0,55 ha.
En definitiva, lo que ha pretendido el recurrente es alterar indebidamente la calificación contemplada en el POTAD y en el Decreto 178/2014 como zona forestal para que su finca pase a tener la consideración de agrícola regable, lo que ha desembocado en la desestimación del recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Los razonamientos que anteceden conducen derechamente a la inadmisión del recurso en ambas vertientes (directa e indirecta). En lo que a la actuación presunta impugnada respecta, porque no puede tratarse procesalmente (vista la pretensión a la que da respuesta por silencio y a las alegaciones que le sirven de fundamento) sino como una mera reproducción de aquellos Planes que adquirieron firmeza. Y al respecto de esos actos puramente reproductorios o confirmatorios dispone el artículo 28 LJCA que “No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”.
El recurso por tanto resulta inadmisible a tenor de lo dispuesto en el artículo 69. c), en relación con el artículo 28, ambos de la LJCA ” (…)”.
“(…) En tal sentido en la sentencia antes expuesta de esta misma Sala se dice, con cita de la de 11 de mayo del 2017 (recurso 797/2016), que: “el Decreto 178/2014 “ha venido a suponer una ordenación completa del territorio afectado por la norma, y como tal, incluyendo las fincas de los interesados afectados en algunas de las diversas categorías contempladas en el mismo”, y siendo esto así, la pretensión que ahora se articula en la demanda no puede tener cabida, por cuanto que su pretensión habría sido ya desestimada y sin que quepa ahora reabrir la posibilidad de formular petición individual contra el texto reglamentario (…)”.
“(…) 3. Los suelos agrícolas regables están integrados por aquellos terrenos que cumplen los siguientes requisitos: a) Terrenos agrícolas en regadío en el año 2004 (fecha de entrada en vigor del POTAD), y sobre los que se ha comprobado que han mantenido su actividad a lo largo de los siguientes años.
b) Terrenos correspondientes a las zonas B y C del POTAD que cuentan con derechos de aguas para riego, incluyendo igualmente las autorizaciones posteriores al año 2004″.
Ahora bien, consta que se remitió como ampliación del expediente administrativo resolución de 30 de octubre de 2017 de la Delegación Territorial de Medio Ambiente en Huelva no autorizando el cambio de uso de forestal a agrícola que había solicitado el recurrente de los terrenos que componen la finca (…)
Así las cosas, el citado artículo 23, en su apartado 4. a), dispone que “se excluyen del conjunto de suelos regables caracterizados en los párrafos anteriores, los terrenos en los que concurran alguna de las siguientes circunstancias: a) Terrenos sobre los que se haya incoado expediente sancionador por cambio de uso sin autorización de forestal a agrícola, o aquellos que se hayan transformado sin ajustarse a la resolución de autorización emitida por la Administración forestal” (…)”.
Comentario de la Autora:
El Gobierno andaluz aprobó el 16 de diciembre de 2014 el Plan Especial de Ordenación de las Zonas de Regadíos al Norte de la Corona Forestal de Doñana, que afecta a los municipios de Almonte, Bonares, Lucena del Puerto, Moguer y Rociana del Condado. El documento establece las hectáreas que se pueden destinar al regadío: más de 9.300.
El Plan Especial desarrolla los contenidos de la Normativa del Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana, y tiene como objetivo principal establecer un equilibrio entre el desarrollo de la actividad agrícola en el entorno de Doñana, y las consecuencias de esta actividad en el medio ambiente y fundamentalmente en las aguas subterráneas que inciden en el espacio natural.
La autorización de cambios de uso forestal está regulada a nivel estatal por la Ley 43/2003 de Montes, que indica en su artículo 40: “El cambio del uso forestal de un monte cuando no venga motivado por razones de interés general, y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 18.4 y de la normativa ambiental aplicable, tendrá carácter excepcional y requerirá informe favorable del órgano forestal competente y, en su caso, del titular del monte”
En la normativa andaluza los cambios de uso están regulados por la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía, que indica en su artículo 69: “El cambio de uso de los terrenos forestales para cultivos agrícolas u otros forestales requerirá autorización de la Administración Forestal, con independencia de la titularidad de los terrenos, sin perjuicio de las restantes autorizaciones o licencias requeridas”.
En este supuesto concreto no tiene cabida una actuación material que haga perder al monte su carácter de tal cuando de por medio existe un expediente sancionatorio por cambio de uso forestal a agrícola sin autorización previa de la Administración, que se suma a otros muchos incoados desde la aprobación del Plan.
A continuación se pueden consultar los cambios de uso de forestal a agrícola autorizados desde 2006 en Andalucía.
