Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 29 de enero de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Edilberto José Narbón Lainez)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CV 121/2020 – ECLI: ES:TSJCV:2020:121
Palabras clave: Urbanismo. Plan General Ordenación Urbana. Suelo urbano. Edificabilidad. Zonas húmedas. Salinas. Catálogo zonas húmedas. Evaluación Ambiental.
Resumen:
Se interpone recurso por parte de una Asociación vecinal contra el acuerdo del Ayuntamiento en Pleno de Calpe donde se aprueba de forma definitiva la modificación puntual del PGOPU nº D-9 del suelo urbano del “Saladar” del municipio de Calpe. Esta modificación se incorpora a las normas del Plan General y tiene como consecuencias que deja sin contenido los artículos 11, 12 y 13 relativos a la separación a lindes y viales, altura máxima y ocupación.
Entre los argumentos expuestos por la actora para alegar dicha nulidad destacan:
a.-Nulidad por no haber seguido el procedimiento debido: falta de acreditación de transparencia del procedimiento de modificación del Plan General de Calpe.
b.-Nulidad por no haber seguido el procedimiento debido: ausencia de informe sobre impacto de género.
c.-Nulidad por no haberse seguido el procedimiento debido.
d.-Nulidad del procedimiento por omisión de los informes preceptivos:
-Informe emitido por la Administración del Estado vía art. 35.2 de la Ley 9/2014.
-Informe de la Confederación Hidrográfica que acredite la suficiencia y disponibilidad de los recursos hídricos.
-Infracción del ámbito de protección de la Zona Húmeda de “Las Salinas”.
Entrando en el fondo del asunto, para la Sala, con esta modificación se pretende cambiar la morfología del suelo urbano de ese sector, pues suponían la construcción de edificios apantallados. Argumenta que, con la legislación de costas, se pretendía una ordenación de la tipología de las edificaciones en forma lineal al frente de playa para crear espacios libres y amplios. En este sentido, el informe jurídico municipal dice que dicha reforma se ajusta con el art. 30.3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y al art. 37 y 42 de la Ley 16/2005 y al 19.3.4 de la Ley 5/2014.
Para la Asociación Vecinal, interpreta que con la modificación se ha visto afectado el aprovechamiento urbanístico, recursos hídricos, zonas húmedas, lo cual incide en la ordenación estructural.
Tras el análisis de los respectivos informes, la conclusión a la que llega la Sala es que el Ayuntamiento llevó a cabo la reforma de la “ordenación pormenorizada” con el fin de evitar el mencionado efecto pantalla.
En relación al punto donde solicita la nulidad por no haber seguido el procedimiento debido. Manifiesta que en la modificación realizada existe “la ausencia de transparencia”, considerando vulnerado el artículo 3 -derecho de información de los ciudadanos- del RDL 7/2015, y el artículo 70.ter 3 de la ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.
Para el Tribunal, no ha existido ni falta de transparencia ni falta de información. La modificación ha sido sometido a información pública hasta en dos ocasiones, se han realizado alegaciones e informado de las mismas. Ha sido publicado en edictos municipales y en el Boletín Oficial de la Provincia.
Por lo que respecta a la posible infracción del artículo 70.ter 3 de la ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, para la Sala, ni se modifica la edificabilidad ni se han modificado los usos del suelo, por tanto, no es aplicable el precepto.
Otra de las cuestiones alegadas por la recurrente es el “informe del impacto de género”, el Tribunal aquí expone que para una modificación del PGOU para evitar el apantallamiento, no puede ser nulo por el hecho de no haber solicitado el “informe del impacto de género”.
En cuanto a la solicitud de nulidad por no haberse seguido el procedimiento debido, al tratarse de una modificación pormenorizada, es competencia del Ayuntamiento tal y como establecen los arts. 44.5 de la LOTUP y 48.c). La resolución ambiental del Ayuntamiento de Calpe cumple los parámetros medioambientales exigidos por la legislación para una modificación puntual de la naturaleza que estamos examinando, por lo que la Sala desestima dicha alegación.
Para finalizar, solicita la nulidad por haber omitido diversos informes necesarios:
-Informe emitido por la Administración del Estado vía art. 35.2 de la Ley 9/2014.
-Informe de la Confederación Hidrográfica que acredite la suficiencia y disponibilidad de los recursos hídricos.
-Infracción del ámbito de protección de la Zona Húmeda de “Las Salinas”.
En cuanto al primero de ellos, correspondería al Estado en base al art. 35.2 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones.
Se desestima este argumento por el Tribunal, tomando como base el informe del arquitecto municipal según el cual, se trata de suelo urbano, y como ya se ha comentado, no se modifica ningún tipo de parámetros ni aprovechamientos, ni por consiguientes las redes públicas de telecomunicaciones, por lo que no se precisa informe alguno.
Respecto a la falta de informe sobre recursos hídricos a la Confederación Hidrográfica. También rechaza la Sala este argumento. Según el Tribunal, para que se deba exigir el citado informe es cuando el acto de ordenación lleve consigo nuevas demandas de recursos hídricos. Por este motivo, la simple modificación de las ordenanzas morfológicas no supone un incremento en la demanda de suministro de agua que no estuviera prevista con anterioridad, de modo que el informe de la Confederación Hidrográfica carece de fundamento.
La última de las alegaciones es la infracción por afección a la Zona Húmeda de “Las Salinas”. Tras analizar la Sala el informe de la actora, concluye en la existencia de error en el mismo pues ya se ha acreditado que se trata de suelo urbano, donde no existe modificación ni de índices de edificabilidad ni de otros parámetros o aprovechamientos por lo que desestima el motivo de impugnación.
Manifiesta la Sala que esos terrenos no se encuentran en la zona húmeda de la Salina de Calpe, y que no es un Parque Natural, sirviéndose para ello de la sentencia de la Sala Tercera Sección Quinta del Tribunal Supremo de 16 de abril de 2003 que desestimó el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra la Sentencia de la Audiencia Nacional que había anulado el deslinde al no encontrarnos ante una marisma. Para la Sala, se trata de una salina no natural, donde el agua llega mediante bombeo de manera artificial.
Para determinar el perímetro, se basa en el Acuerdo del Gobierno Valenciano, que aprobó el Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana el cual expone que estas zonas tendrán un perímetro de 500 metros en torno a los límites salvo donde la planificación ambiental determine otra cosa
Abundando en esta cuestión, entiende el TSJ que la inclusión o exclusión de una zona húmeda en el Inventario nacional se lleva a cabo a efectos estadísticos y de investigación y no implica modificación del régimen de protección. Por todo ello, desestima el recurso en su totalidad.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Se trataría -según el Ayuntamiento- de una modificación de la ordenación pormenorizada a que hacía referencia el art. 37 de la Ley 16/2005 (en adelante LUV) y actual art. 19 nº 3 y 4 de la Ley 5/2014 (en adelante LOTUP); en concreto, el art. 42 de la LUV igual que el actual 35.3 de la LOTUP reguló como contenido de la “ordenanzas municipales”: los aspectos morfológicos y ornamentales de las construcciones y, en general, aquellas condiciones de las obras de edificación que no sean definitorias de la edificabilidad o el destino del suelo. También pueden regular, en términos compatibles con el planeamiento, las actividades susceptibles de autorización en cada inmueble. Las ordenanzas deberán ser conformes con las disposiciones estatales o autonómicas relativas a la seguridad, salubridad, habitabilidad, accesibilidad y calidad de las construcciones y, en ningún caso, menoscabarán las medidas establecidas para la protección del medio ambiente y del paisaje urbano o de los bienes catalogados de interés cultural o histórico.”
“(…) Como ponen de relieve los codemandados “Sol de Calpe S.L.” y “Asociación de Empresarios de Hostelería de Calpe”, la cita del artículo 3 del RDL 7/2015 que se realiza en la demanda, únicamente puede responder a un error, el derecho a la información de los ciudadanos aparece regulado en el artículo 4.2, apartado c, del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana que, al referirse a la legislación sobre la ordenación territorial y urbanística, señala que garantizará ” el derecho a la información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los procesos urbanísticos, así como la participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas”.
“(…) La asociación demandante parte del presupuesto de encontrarnos en presencia de una modificación estructural cuando hemos concluido que se trata de una modificación menor (morfológica) que afectaría a la ordenación pormenorizada. A tal fin, cita como preceptos estatales el art. 22 del TRLS y 5.1.a) del TR de 2013, el primero recoge la necesidad de que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente; por su parte, el art. 5.1.a) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, recoge una definición de evaluación ambiental y señala que podrá ser ordinaria o simplificada y tendrá carácter instrumental.”
“(…) En el mismo sentido, el artículo 22 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana establece que, en la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización, deberá recabarse al menos el informe de la Administración hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos necesarios para satisfacer las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público hidráulico.”
Comentario del Autor:
Nos encontramos ante una problemática urbanística, relativamente frecuente en el ámbito de la Comunidad Valenciana, donde una Asociación Ciudadana presenta recurso ante el TSJCV en contra de una decisión aprobada por el Ayuntamiento de Calpe. Dicha aprobación tiene como consecuencias suprimir el límite de alturas en las futuras construcciones en una zona conocida como el Saladar, junto a una zona de alto valor ecológico, el humedal de Les Salines, y aunque no se mencione en la sentencia, también respecto al Parque Natural del Peñón de Ifach.
Aunque nos hubiera gustado contar con más información técnica para este breve comentario, de la sentencia se deduce que, con esta aprobación, se eliminaba el anterior límite de construcciones de 50 metros de altura. A cambio se lograrían torres perpendiculares a la playa, con la intención de impedir “edificios pantalla que pudieran generar barreras arquitectónicas”. De cualquier modo, se trata de un cambio normativo de consideración pues lleva consigo la separación a lindes y viales, y sobre todo afecta a los límites de altura máxima y ocupación.
Entre las diversas cuestiones objeto del recurso destacamos que una modificación de esta dimensión urbanística, que lleva consigo una afección a la tipología constructiva de una zona, debe incluir en su expediente una Evaluación Ambiental, que la actora considera «indispensable» para preservar el medio ambiente y garantizar criterios de sostenibilidad. Algo que según la recurrente hacía falta en este plan «ya que está afectada plenamente la zona de 500 metros de perímetro de afección de una zona Húmeda, la de Les Salines, incluida en el catálogo aprobado por el Gobierno Valenciano, por los valores ambientales que contiene».
Consideramos que por estar contigua a una zona incluida en el Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana ya es motivo para llevar consigo una Evaluación Ambiental, así, el artículo 15.4. de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de espacios naturales protegidos de la Comunidad Valenciana manifiesta: “El Gobierno valenciano,….deberá adoptar especiales precauciones con el fin de garantizar su conservación…”.
En la propia ficha del Catálogo de Zonas Húmedas, menciona su origen natural, pero es que, aunque no fuera así, la Ley Valenciana protege por igual un humedal de origen natural y un humedal de origen artificial. Todo esto, independientemente de la tipología de suelo urbano de la zona, ya que el impacto ambiental que pudiera afectar a ese espacio, se ve condicionado no solo por la reclasificación de suelos cercanos, sino también por la variación en su tipología constructiva.
Además, tanto el Parque Natural del Peñón de Ifach y su espacio marino son dos espacios naturales íntimamente ligados a las Salinas. Tampoco se ha tenido en cuenta que según el Patricova se va a actuar en una zona que es inundable.
Por último, el TSJ expone que no se trata de una modificación estructural, sino de una modificación menor (morfológica) que afectaría a la ordenación pormenorizada, competencia del ayuntamiento, y que con los informes ambientales aportados por el ayuntamiento son suficientes y con ello desestima el recurso. A muestro entender, una modificación como la que nos encontramos si puede ser considerada como estructural, sin embargo, una cuestión importante es que el plan general que se modifica es anterior a la LOTUP y no diferencia entre una parte estructural y otra pormenorizada, para clarificar esta cuestión se debería revisar el Plan General con el fin de comprobar si la altura máxima exigible puede encuadrarse como determinación de carácter estructural.
