“Decreto-Lei” n.º 10/2024, de 8 de enero, por el que se realiza la reforma y simplificación de licenciamientos en el ámbito urbanístico, de la ordenación del territorio e la industria
Autora: Amparo Sereno. Investigadora del Instituto Jurídico Portucalense (IJP) y profesora en el “Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Lisboa” (ISCAL)
Fuente: “Diario de la República” (DR) 1.ª serie, Nº 14, de 19 de janeiro de 2024
Palabras clave: Urbanismo. Ordenación del territorio (OT). “Simplex urbanístico”. “Licencia cero”. Building Information Modeling (BIM). Evaluación de impacto ambiental (EIA).
Resumen:
Este nuevo “Decreto-lei” (conocido como “Simplex urbanístico”) realiza la reforma y simplificación de los licenciamientos en el ámbito del urbanismo, la ordenación del territorio (OT) e industria. El mismo tiene como principal finalidad la desburocratización del procedimiento de atribución de licencias a las empresas, que dio sus primeros pasos con la aprobación de un conjunto de medidas de carácter medio ambiental o transversal previstas en el “Decreto-Lei n.º 11/2023”, de 10 de febrero (más conocido como “Simplex Ambiental”).
Con la presente normativa se pretende ampliar el procedimiento de simplificación en contexto urbanístico y de OT. A través del mismo, se “eliminan licencias, autorizaciones y requisitos administrativos desproporcionados que generan costes de transacción [excesivos]”, en una lógica de “licencia cero”. Este “Decreto-Lei” también implementa uno de los ejes del programa “Más Vivienda”: poner a disposición más suelo para viviendas asequibles. De hecho, como se puede leer en su preámbulo: “la simplificación de estos procedimientos contribuye a aumentar el suelo disponible, permitiendo también que los costes de creación de nuevas viviendas sean menores [bien como]… el tiempo necesario para completar los proyectos inmobiliarios…”
En materia urbanística, se ha eliminado la necesidad de obtener licencias, en los caos en que las mismas pueden ser substituidas por nuevos supuestos de comunicación previa. Así, por ejemplo, cuando esté aprobado un “plano de pormenor municipal”, una “unidad de ejecución” con unas determinadas características o un “proyecto pormenorizado” ya no requieren licencia de urbanización o de construcción, si no que tan sólo necesaria la comunicación previa. Hasta ahora, sólo el plano detallado y la licencia de urbanización permitían esta exención de la licencia de construcción. Además, ya no es posible optar por seguir el régimen de licenciamiento cuando legalmente es posible seguir el procedimiento simplificado de comunicación previa.
Por otro lado, se prevén nuevas situaciones de exención de control previo para operaciones urbanísticas cuando se produce una de las siguientes situaciones: aumento del número de plantas sin aumentar la altura o la fachada (por ejemplo, creación de una planta interior en un establecimiento industrial , para un mejor aprovechamiento del espacio); obras interiores que no afecten la estructura de estabilidad, asegurando que el técnico calificado declare, mediante un término de responsabilidad, que la estructura de estabilidad debe considerarse aceptable dada la situación en que se encontraba el inmueble antes de la realización de la obra; cuando se haya obtenido información previa suficientemente precisa; y para sustituir huecos por otros que, aportando un acabado exterior idéntico al original, favorezcan la eficiencia energética.
En el mismo sentido, se permiten nuevos casos en los que se exime de licencias urbanísticas u otros actos de control previo, emitiéndose únicamente un dictamen no vinculante por parte del municipio competente. Esta dispensa se aplica a las obras promovidas por empresas del sector empresarial estatal, municipales e “intermunicipales” relativas a: la instalación de equipos o infraestructura destinada a servicios públicos; en zonas portuarias o zonas ferroviarias públicas o aeroportuarias; cuando se utilicen para vivienda o para personas beneficiarias de políticas sociales, incluidas residencias para estudiantes desplazados; a parques industriales, empresariales o logísticos, y similares, en concreto zonas de empresas responsables (ZER), zonas industriales y logísticas; salvaguardar el patrimonio cultural, entre otras situaciones.
Por un lado, se aprueba un régimen tácito de aprobación de las licencias de construcción, que permite al particular ejecutar el proyecto previsto si las decisiones no se han adoptado en los plazos previstos. El permiso de licencia de construcción se sustituye por el recibo de pago de derechos adeudados. También se adoptan varias normas para hacer más transparentes los plazos de recuento. Así: el cómputo de los plazos comienza con la presentación de la solicitud por parte del particular y no en un punto intermedio del procedimiento; los plazos sólo se suspenden si el particular tarda más de diez días en responder a solicitudes de información, documentos adicionales u otras solicitudes de la Administración Pública; y sólo es posible solicitar información, documentos adicionales o realizar otras solicitudes durante el procedimiento por una sola vez.
Adicionalmente, se determina que, si no existe un rechazo preliminar o una invitación a corregir o completar la solicitud o comunicación, se considera que la solicitud o comunicación está correctamente instruida, no pudiendo rechazarse la solicitud con base en su instrucción incompleta. Además, se elimina la necesidad de dictamen de la entidad competente en materia de patrimonio cultural en diversas situaciones, concretamente: bienes ubicados en zonas de protección de bienes inmuebles en proceso de clasificación o clasificados como de interés nacional o de interés público. En estos casos, no se exige el parecer de la entidad competente en materia de patrimonio cultural cuando: sean obras en el interior de inmuebles (siempre que no exista afectación al subsuelo, ni modificaciones relativas a tejas, estucos, cantería, carpintería, tallas u orfebrería); si se trata de obras de conservación en el extranjero; y en relación con la instalación de rótulos publicitarios, toldos, terrazas y mobiliario urbano. Al mismo tiempo, se amplía de uno a dos años el plazo de vigencia de la información previa favorable, sin necesidad de solicitar prórrogas.
Se espera que las normas municipales sólo puedan abarcar cierto tipo de materias, y no puedan, por ejemplo, abordar cuestiones relativas a procedimientos administrativos o documentos instructivos, buscando así armonizar procedimientos en los distintos municipios del país. Para tal, se adopta una lista no exhaustiva de documentos que no pueden ser exigidos por reglamentos municipales y se crea una Plataforma Electrónica de Trámites Urbanísticos, que permitirá: presentar solicitudes en línea; consultar el estado de los procesos y plazos; recibir notificaciones electrónicas; obtener certificados de exención de procedimientos urbanísticos; estandarizar procedimientos y documentos requeridos por los municipios; y la futura presentación de solicitudes en formato Building Information Modeling (BIM), con automatización de la verificación del cumplimiento de los planos aplicables. Esta Plataforma será de uso obligatorio para los municipios a partir del 5 de enero de 2026.
Paralelamente, se aclaran las facultades de los municipios cuando ejercen el control urbanístico previo, particularmente en lo que respecta a la atribución de licencias. Como regla general, corresponde al municipio verificar: la integración del edificio en el territorio; la estética exterior y la inserción del proyecto en el paisaje; y la suficiencia de la infraestructura. No corresponde al municipio valorar cuestiones relativas al interior de los edificios ni cuestiones relativas a especialidades (agua, electricidad, gas, etc.). Los municipios no evalúan ni aprueban proyectos de especialidad, los cuales se envían para la mera recopilación y archivo de información, acompañados de términos de responsabilidad emitidos por técnicos competentes sobre cómo se ejecutaron los proyectos de conformidad con la ley. Para que los trámites de licencias urbanísticas sean más ágiles se permite la delegación de competencias en estas materias a gestores de servicios, evitando así la concentración de competencias en el respectivo concejal.
En lo que toca al Reglamento General de Edificaciones Urbanas (RGEU) se eliminan determinados requisitos excesivos en materia de control urbanístico previo, como la existencia obligatoria de bidés en los baños o la posibilidad de que pueda haber ducha, en lugar de bañera; y se permiten soluciones como como kitchenettes o “cocinas walk through”. La solicitud de licencia de construcción podrá abarcar ahora la ocupación de espacio público y la licencia de construcción cubrirá, en estos casos, la posibilidad de ocupar ese espacio en la medida necesaria para realizar la obra. También se eliminan los requisitos excesivos en materia de buzones de correo, así como la obligación de los ayuntamientos de verificar el cumplimiento de los mismos. Finalmente, se aclara que la solicitud de presencia de fuerzas de seguridad en las obras es facultativa y no puede ser requerida al promotor por entidades públicas.
Además, se elimina la autorización de uso cuando ha existido una obra sujeta a control previo, sustituyéndose por la mera entrega de documentos. Cuando exista un cambio de uso en un proyecto no sujeto a control previo, se deberá presentar una comunicación previa con un plazo de 20 días para que el municipio responda, considerándose aprobada si el municipio no responde.
En lo que se refiere a los trámites de compra y venta del inmueble, al momento de la firma del contrato se elimina la exhibición o prueba de existencia del expediente técnico de la vivienda y la autorización de uso. También se simplifican los procesos de recepción de obras de urbanización. Así, por ejemplo, se determina la obligación de los ayuntamientos de aceptar la cesión de posición contractual a través de la garantía dada por el contratista al promotor para la ejecución de las obras de urbanización, eliminando el coste de emisión de nuevas garantías.
Relativamente a los planos de OT, la nueva normativa introduce un conjunto de cambios que pretenden posibilitar una dinámica de planificación de mayor celeridad, especialmente en lo que respecta a la promoción de la vivienda pública. Entre los principales cambios cabe destacar la simplifica del proceso de reclasificación de suelo rústico en suelo urbano, con fines industriales, de almacenamiento o logísticos, realizándose tan solo un proceso de consulta pública para que todas las entidades puedan participar simultáneamente y durante el cual el procedimiento principal no cesa y la asamblea municipal queda facultada para aprobarlo. No obstante, el mismo no se aplica en áreas sensibles (clasificadas por las directivas Aves o Red Natura 2000) ni en áreas de la reserva ecológica nacional (REN) o de la reserva agrícola nacional (RAN). Además, se crean las condiciones para agilizar los procedimientos de aprobación de los planes de urbanización y de los “planes de pormenor”, mediante la eliminación del seguimiento de su elaboración por parte de los comités regionales de coordinación, bien como la eliminación de la fase de consulta. También em materia de OT es importante destacar la presunción de compatibilidad del uso del suelo con el uso de vivienda. El “Simplex Urbanístico” proporciona un mecanismo que permite suponer que suelos que son propiedad exclusivamente pública pueden ser destinados a uso habitacional. Esta presunción presupone la presentación previa de una comunicación con la intención de promocionar el uso de vivienda al ayuntamiento. En el plazo 20 días hábiles a partir de la fecha de esta comunicación, el consejo municipal podrá oponerse a la presunción por razones de interés público, debidamente fundamentadas (e.g.: ruido; aparcamiento; sistemas de movilidad existentes; espacios verdes, equipamientos públicos y de ocio). A falta de oposición, se presume la compatibilidad del uso de vivienda (con las adaptaciones necesarias a las normas del plano relativas a las parcelas contiguas con el fin de formar una unidad harmoniosa). La presunción de compatibilidad de la conversión de inmuebles para vivienda considera susceptibles para esta finalidad espacios urbanos calificados en el correspondiente plan de OT como espacios de equipamiento, comercio y servicios.
Por último y en lo que se refiere a evaluación de impacto ambiental (EIA), la solicitud de licencia o presentación de comunicación previa de operación urbanística sujeta a EIA se podrá realizar con anterioridad a la solicitud de EIA. Las condiciones establecidas en la declaración de impacto ambiental (DIA) podrán determinar el cambio de proyecto de operación urbanística sin necesidad de trámite alguno o solicitud adicional al correspondiente municipio.
Entrada en vigor: Las 26 medidas previstas para desburocratizar el proceso de licenciamiento entran en vigor el 4 de marzo de 2024, con las siguientes excepciones:
Las medidas que entraron en vigor el 1 de enero de 2024, concretamente:
- Alteraciones a los artículos 6º (Exención de Control Previo), 6.º-A (Obras de Escasa Relevancia Urbana), 7° (Operaciones Urbanas Promovidas por la Administración Pública) y 93º (Inspección) del Régimen Jurídico de Urbanización y Edificación (RJUE);
- El nuevo artículo 40-A del RJUE (Requisito de seguimiento oficial de policía para llevar a cabo operaciones urbanas);
- Cambios al Reglamento General de Edificaciones Urbanas (RGEU);
- Excepciones a la necesidad de obtener un parecer vinculante previo del Patrimonio Cultural, I.P;
- Exención de la autorización de los restantes propietarios de condominios cuando cambiar el propósito o uso de cada fracción para vivienda;
- La eliminación de la obligación de presentación de la autorización de uso y de la ficha técnica de la vivienda en actos de transferencia de la propiedad de los edificios urbanos.
Además, otras fechas a tener en cuenta son:
- El 8 de abril de 2024, en que pasa a estar disponible en el Diario de la República, de manera sistemática y por municipio, la normativa planificación urbana;
- El 6 de enero de 2025, la obligación de solicitar y emitir pareceres a través del Sistema Electrónico para Emisión de Pareceres;
- El 5 de enero de 2026, el régimen jurídico aplicable a la Plataforma Electrónica de Trámites Urbanísticos;
- El 1 de enero de 2030, la presentación obligatoria del diseño arquitectónico según la metodología del Building Information Modeling (BIM).
Normas afectadas:
El “Simplex urbanístico” introduce cambios profundos en un conjunto de legislación sobre planificación territorial, planificación urbana y construcción, incluida la Ley de Bases del suelo, OT y Urbanismo (LBSOTU), el Régimen Instrumentos de Gestión Jurídica Territorial (RJIGT), el Régimen Jurídico de Urbanización y Edificación (RJUE) y además revoca el Reglamento General de Edificaciones Urbanas (RGEU) con efectos a partir del 1 de junio de 2026.
Hasta el 1 de junio de 2026, en que será aprobado el nuevo Código de la Construcción, los colegios profesionales competentes establecen las reglas de orden técnica que consideren adecuadas para la preparación de los proyectos relativos a edificaciones urbanas.
