Decreto-Ley n.º 4/2021, de 17 de junio, de simplificación administrativa en materia de Medio Ambiente, Medio Natural, Investigación e Innovación Agrícola y Medioambiental
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BORM número 141, de fecha 22 de junio de 2021
Palabras clave: Simplificación administrativa. Medio Ambiente. Regresión.
Resumen:
El Consejo Europeo del 21 de julio de 2020 acordó la adopción de un paquete de medidas de gran alcance, con el objetivo de impulsar la convergencia, la resiliencia y la transformación de la Unión Europea tras la crisis económica y social derivada de la pandemia internacional de la COVID-19. Estas medidas suponen un marco financiero plurianual para 2021-2027, el Instrumento Europeo de Recuperación (“Next Generation”), destinado a acelerar la recuperación del nivel de empleo y actividad económica y acelerar la transición ecológica y digital. En ese marco el Estado Español aprobó el Real Decreto-Ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, expresando en su exposición de motivos que la envergadura de estos retos requieren del concurso de las instituciones y administraciones públicas y plantean la necesidad de adoptar medidas urgentes y reformas legislativas de carácter horizontal que permitan una agilidad en la puesta en marcha de los proyectos y una simplificación de los procedimientos.
La Región de Murcia ha de sumarse por tanto a las iniciativas de la Unión Europea y del Estado Español, adoptando medidas urgentes de carácter horizontal que agilicen y simplifiquen los procedimientos y, teniendo en cuenta que han sido modificadas la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental y el Texto Refundido de la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, se hace necesario modificar en el mismo sentido la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada, incluyendo entre las modificaciones el acuerdo alcanzado por la Comisión Bilateral Estado-CARM en relación con la Ley 5/2020, de 3 de agosto.
Con este mismo objetivo se desarrolla en la Región de Murcia, a través de una nueva Disposición Adicional, el Informe de Afección a la Red Natura 2000 de la Región de Murcia, en el marco de lo dispuesto por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y la Disposición Adicional Séptima de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre. La práctica administrativa de los últimos años ha revelado la necesidad de clarificar, en la medida de lo posible, dicha regulación, marcando los hitos del proceso, dando nombre propio al informe previsto en la legislación básica estatal y especificando la documentación técnica que debe acompañar a la solicitud de este informe, de forma que se pueda determinar con la mayor agilidad el procedimiento a seguir para la aprobación e impulso de los proyectos, planes y programas con la máxima garantía de conservación y no afección a la Red Natura 2000, previa valoración de la concurrencia de las circunstancias recogidas en la citada Disposición Adicional Séptima, de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, por el órgano competente.
Por otra parte, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia es el instrumento rector para el diseño y ejecución de los objetivos estratégicos y las reformas e inversiones vinculadas al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de la Unión Europea. Este plan cuenta, como uno de sus ejes transversales, con la transición ecológica y la transformación digital. Dicho instrumento moviliza un volumen importante de recursos (140.000 millones de euros para España) y abre una oportunidad extraordinaria. La rápida absorción de este volumen de recursos acelerará la recuperación del nivel de empleo y actividad económica y resultará clave para dirigir la transición hacia una economía y sociedad climáticamente neutras, sostenibles, circulares, respetuosas con los límites impuestos por el medio natural, y eficientes en el uso de los recursos. Además, se impulsará la formación, la ciencia y la innovación y la modernización de los sectores tractores para lograr la sostenibilidad.
La entrada en vigor del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, ha puesto de manifiesto la necesidad de contar con los medios adecuados a nivel regional. Entre las modificaciones más importantes y urgentes se encuentra la de reformar el actual Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario (IMIDA), como un organismo de investigación moderno y ágil, que cuente con las herramientas imprescindibles para acometer la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y demás actuaciones financiables y medidas contempladas o derivadas del mismo, a fin de facilitar la absorción y gestión de los fondos europeos y españoles, en especial los derivados de la doble transición ecológica y digital y del impulso a la formación, la ciencia y la innovación.
Asimismo, se ha aprobado recientemente el Decreto n.º 42/2021, de 31 de marzo, por el que se aprueba la «Estrategia de Gestión Integrada de Zonas Costeras del Sistema Socio-Ecológico del Mar Menor y su Entorno», cuya tramitación viene recogida en el artículo 70 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia. En la misma, en relación a los organismos responsables del mantenimiento de los indicadores de seguimiento, se establece como tarea principal del Observatorio del Mar Menor (OMM) coordinar las labores de control, seguimiento, evaluación y difusión de los indicadores de la Estrategia. Por otro lado, se establece que los responsables de ejecutar las labores derivadas del “Observatorio del Mar Menor” serán las Universidades y Centros de Investigación de Murcia.
Dentro de los objetivos específicos de la Estrategia, se incluye el disponer de suficiente conocimiento técnico-científico para asumir los retos marcados por esta y que para lograr el mismo, se ha de contar con el Observatorio del Mar Menor, que tiene como tarea principal coordinar las labores de control, seguimiento, evaluación y difusión de los indicadores de la Estrategia; redactaría el Informe Anual sobre el Mar Menor (enfatizando la evolución del Sistema Socio-ecológico del Mar Menor-SSEMM) y elaboraría un Atlas sobre el SSEMM que estaría anidado en SIT Murcia; se encargaría de organizar de forma periódica (bienal, trienal…) conferencias o congresos científicos relacionados con las lagunas costeras; crearía y mantendría un “Instituto de Estudios del Mar Menor” (IEMM), de carácter virtual; tendría una naturaleza y orientación multidisciplinar e integrada y podría organizar eventos culturales y conferencias, promover premios al conocimiento sobre el Mar Menor, etc.; y, finalmente, crearía una Biblioteca Electrónica con una selección de publicaciones de distinta naturaleza sobre el Mar Menor para ponerla a disposición pública, a través de Internet.
En los indicadores de gobernanza del Observatorio, se encontrarían el número de informes semestrales o anuales sobre el Mar Menor, el número de eventos científicos organizados relacionados con las lagunas costeras y el número de eventos culturales y conferencias organizadas.
Para revertir el proceso de deterioro que sufre el Mar Menor, un lugar de singulares valores naturales, paisajísticos, culturales y turísticos, que hoy están comprometidos, se hace necesario contar con dicho Observatorio del Mar Menor lo antes posible e incardinarlo dentro del IMIDA, Centro de Investigación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que podría así tramitar parte de los 200 millones de euros previstos para la recuperación del Mar Menor, de los que la mitad procederán del fondo europeo de recuperación y resiliencia. De esta cantidad, 35 millones de euros están activos este año, de ahí la urgente necesidad de poner en marcha el Observatorio y la actividad medioambiental del IMIDA.
En materia de montes, vías pecuarias y caza y pesca fluvial, se ve preciso incorporar o en su caso modificar del ordenamiento jurídico diversas disposiciones, para lograr nuevos aspectos de la regulación que tiene que ver con tales materias, y ello en aras a la simplificación administrativa y a la coherencia y debida coordinación en la gestión del interés público tutelado en cada una de las mismas. En este sentido, resulta necesario ampliar el plazo para la resolución de los procedimientos de deslinde y amojonamiento de los montes de utilidad pública y de las vías pecuarias, para adecuarlos al previsto en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, más ajustado a la realidad de una tramitación a menudo compleja y a proyectos en los que la magnitud lineal de los perímetros afectados es considerable.
Además, se precisa modificar el artículo 42 de la Ley 7/2003, de 12 de noviembre, de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia, al objeto de dotar de una posible mayor amplitud temporal a la vigencia de las ordenes de veda en materia piscícola, una vez que la necesaria y obligada evaluación de sus efectos puede tener justificadamente un alcance temporal mayor. Al mismo tiempo, garantizar mediante una aplicación prorrogada de las medidas de ordenación de las especies aprovechables, más allá del límite temporal máximo establecido, cuando por circunstancias excepcionales no haya podido ultimarse la aprobación de la nueva orden que reemplace a la anterior.
En otro orden, es preciso igualmente modificar la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada de la Región de Murcia en la redacción de su artículo 85.2 b), referido a la determinación del órgano sustantivo en los proyectos de explotación agrícola de áreas naturales, seminaturales e incultas, sometidos al trámite de evaluación ambiental. La medida viene a ajustar el precepto a la legislación del Estado en esta materia, de forma que corresponda la condición de órgano sustantivo a aquel que ostente las competencias sobre la actividad a cuya finalidad se orienta el proyecto, con prioridad sobre los órganos que ostentan competencias sobre actividades instrumentales o complementarias respecto de aquellas. De este modo, ha de ser órgano sustantivo en la evaluación de estos proyectos, el órgano competente en materia de producción agrícola, y no el órgano forestal actualmente responsable, al que lo que compete es pronunciarse con carácter instrumental sobre el cambio de uso regulado en el artículo 40.1 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.
En materia forestal procede modificar el artículo 8 de la Ley 8/2014, de 21 de noviembre, de Medidas Tributarias, de Simplificación Administrativa y en materia de Función Pública. El precepto es regulación autonómica de los procedimientos de cambio de uso y modificación de la cubierta vegetal, a los que se refiere el art. 40.1 y 3 de la legislación de Montes del Estado, y se entiende precisado de la incorporación de dos nuevos apartados, 5.º y 6.º respectivamente. El nuevo apartado 5.º, procura que las solicitudes de cambio de uso y de modificación de cubierta vegetal, vengan acompañadas de la documentación técnica adecuada. De este modo se agilizará y mejorará la evaluación y resolución de los expedientes, evitando la intervención administrativa en sobre los terrenos a los que no corresponda la condición forestal. De otra parte, es preciso ocuparse de la reversión al uso agrícola de superficies de monte reforestadas con arreglo a políticas de fomento. En éstas, es necesario garantizar el reintegro de las ayudas públicas percibidas con anterioridad a una posible autorización excepcional y favorable al cambio, o bien compensar con la forestación de superficie equivalente a la que fuera objeto de las mencionadas ayudas. La medida, debe ser completada con la Disposición Transitoria que regula su aplicabilidad respecto de los procedimientos en curso o ya resueltos.
Por último, se entiende del todo necesario la incorporación de un precepto que en vías pecuarias venga a desarrollar este sector del ordenamiento jurídico en clara relación con el ordenamiento territorial y urbanístico. Se trata de procurar el ajuste de las clasificaciones de este dominio público con los instrumentos de planeamiento, allí donde la compatibilidad de usos lo haga posible, y en favor de una gestión coordinada entre las administraciones implicadas, adaptada además a la realidad del paso del tiempo y el desarrollo urbano.
Por otra parte, la Ley 3/2020, de 27 de julio de 2020 de recuperación y protección del Mar Menor (BORM número 177, 01-08-2021), entró en vigor al día 2 de agosto del mismo año, al día siguiente de su publicación.
En relación a los artículos 64, 65 y 66, de la referida ley, relativos a la “Ordenación y Gestión de la navegación” surgieron discrepancias competenciales y como consecuencia de esas discrepancias, con fecha 18 de noviembre de 2020 se dictó Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en el que se acordaba por un lado iniciar negociaciones para resolver las discrepancias competenciales manifestadas en relación con los referidos artículos y por otro lado designar un Grupo de Trabajo para proponer a la Comisión Bilateral de Cooperación la solución que procediera, todo ello conforme a lo establecido en el artículo 33 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, modificado por la Ley 1/2000, de 7 de enero.
Con fecha 29 de abril de 2021, de conformidad con las negociaciones previas mantenidas en el Grupo de Trabajo constituido al efecto, se dictó un Acuerdo por la referida Comisión en el que ambas partes determinan que el Gobierno de la Comunidad de la Región de Murcia promoverá una modificación normativa a fin de que se supriman los tres preceptos mencionados. Por su parte, la Administración General del Estado se compromete a introducir previsiones en la normativa estatal en un sentido análogo al de los preceptos referidos. Ambas partes constatan que el presente Acuerdo resuelve las controversias competenciales planteadas en relación con la Ley 3/2020, de 27 de julio de recuperación y protección del Mar Menor y que procederá comunicar este Acuerdo al Tribunal Constitucional a los efectos previstos en el artículo 33.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, así como insertar el presente Acuerdo el en Boletín Oficial del Estado y en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.
El decreto-ley consta de una parte expositiva y una parte dispositiva estructurada en cuatro capítulos, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.
El Capítulo I modifica la Ley 8/2002, de 30 de octubre, por la que se crea el Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario (IMIDA). Está compuesto por un artículo único, dividido en nueve puntos, para reformar el actual Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario (IMIDA) destacando la creación del Observatorio del Mar Menor para dar cumplimiento a la «Estrategia de Gestión Integrada de Zonas Costeras del Sistema Socio-Ecológico del Mar Menor y su Entorno», aprobada por Decreto n. º 42/2021, de 31 de marzo.
El Capítulo II modifica la Ley 7/2003, de 12 de noviembre, de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia. Está compuesto por un artículo único y dos apartados para modificar el artículo 42 de la Ley 7/2003, de 12 de noviembre, de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia, al objeto de dotar de una posible mayor amplitud temporal la vigencia de las órdenes de veda en materia piscícola y la aplicación prorrogada de las medidas de ordenación de las especies aprovechables más allá del límite temporal máximo establecido, cuando por circunstancias excepcionales no haya podido ultimarse la aprobación de la orden que reemplace a la anterior.
El Capítulo III modifica la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección ambiental integrada de la Región de Murcia. Está compuesto por un artículo único, dividido en trece puntos, para adecuar los plazos de la normativa autonómica a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, y al el Texto Refundido de la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, cuyo objetivo común es agilizar y simplificar determinados trámites y plazos administrativos.
El Capítulo IV modifica la Ley 8/2014, de 21 de noviembre, de medidas tributarias, de simplificación administrativa y en materia de función pública. Está compuesto de un único artículo referido a los procedimientos de autorización de cambio de uso y modificación de cubierta vegetal, al que se le incorporan dos nuevos apartados.
La Disposición adicional primera regula el procedimiento de reclasificación automática de vías pecuarias de la Región que se encuentran afectadas por suelo urbano o urbanizable sectorizado, de manera que clasificación e instrumentos de planeamiento allí donde la compatibilidad de usos lo haga posible, en favor de una gestión coordinada entre las administraciones implicadas, dando solución conjunta a la actual situación de forma adaptada a la realidad del paso del tiempo y al desarrollo urbano.
La Disposición adicional segunda modifica el Anexo I de la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de adecuación de los Procedimientos Administrativos de la Administración Regional a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en la actualidad Ley 39/2015, de 1 de octubre), para adecuar los plazos de tramitación de deslindes autonómicos en materia de montes y vías pecuarias a los plazos de la legislación estatal.
La Disposición transitoria única, prevé el régimen transitorio que se aplicará respecto de las solicitudes afectadas por la incorporación al artículo 8 de la Ley 8/2014, de 21 de noviembre, de Medidas Tributarias, de Simplificación Administrativa y en materia de Función Pública, de un apartado 6.º referido al reintegro de ayudas públicas recibidas a la forestación.
La Disposición Derogatoria única, por la que se derogan los artículos 64,65 y 66 de la Ley 3/2020, de 27 de julio de recuperación y protección del Mar Menor, para dar cumplimiento al acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de fecha de 29 de abril de 2021.
El Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, aprobado por Ley Orgánica 4/1982 de 9 de junio, habilita en su artículo 30.3 al Consejo de Gobierno a que en casos de extraordinaria y urgente necesidad, pueda dictar disposiciones legislativas provisionales en forma de decreto-ley. Sin que pueda ser objeto de decreto-ley la regulación de los derechos previstos en el Estatuto, el régimen electoral, las instituciones de la Región de Murcia, ni el presupuesto de la Comunidad Autónoma.
La Constitución Española, a través de los artículos 148 y 149, llevó a cabo una distribución de las competencias ambientales entre el Estado y las Comunidades Autónomas, atribuyendo al Estado, como competencia exclusiva, la legislación básica sobre protección del medio ambiente, y a las comunidades autónomas su gestión y el establecimiento de normas adicionales de protección. La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia asumió, a través del artículo 11.2de su Estatuto de Autonomía, la competencia para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente y normas adicionales de protección, en el marco de la legislación básica del Estado y en los términos que la misma establezca.
A pesar del carácter extraordinario y urgente en la elaboración de esta disposición, se han observado los principios de buena regulación establecidos en nuestro ordenamiento jurídico, es decir, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia.
En cumplimiento de los principios de seguridad jurídica y simplicidad, el Decreto-Ley es coherente con el resto del ordenamiento jurídico regional generando, por lo tanto, un marco normativo claro y poco disperso.
Entrada en vigor: El 23 de junio de 2021
