Gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicios
Autora: Noemí Pino Miklavec. Doctora en Derecho por la Universidad de Alicante y Docente de la Universidad Nacional del Comahue Argentina
Fuente: Boletín Oficial de la República Argentina del 29/07/2002, número 29950, p. 1.
Temas Clave: Presupuestos mínimos de protección ambiental; Gestión integral de residuos de origen industrial y de actividades de servicio; Procesos industriales o de actividades de servicios; Niveles de riesgo; Generadores; Tecnologías; Registros; Manifiesto; Transportistas; Plantas de tratamiento y disposición final; Responsabilidad civil; Responsabilidad administrativa; Jurisdicción; Autoridad de aplicación
Resumen:
La Ley 25.612 creó un nuevo marco regulatorio de gestión integral de residuos industriales y actividades de servicios, de manera similar al estructurado por la Ley 24.051, de Residuos Peligrosos, pero con la intensión de sustituirlo por completo, siendo de aplicación en todo el territorio nacional sin necesidad de normas provinciales de adhesión, pues se autodenomina como ley de presupuestos mínimos. No obstante, la legislación provincial, dictada en respuesta a la invitación de adhesión que formuló la antigua Ley 24.051, se mantiene vigente, incluso, varias provincias con normas que evidencian la insuficiencia de la Ley 25.612.
Comentario:
En esta oportunidad venimos a cumplir con el comentario de la Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental sobre la gestión integral de residuos de origen industrial y de actividades de servicio, que sean generados en todo el territorio nacional y sean derivados de procesos industriales o de actividades de servicios, la Ley 25.612, sancionada el 3 de julio de 2002, con el fin de sustituir el régimen de la anterior ley de residuos peligrosos, la Ley 24.051, en adelante LRP.
Sin embargo, gracias al veto del Poder Ejecutivo a la Ley 25.612, mediante Decreto N° 1343/2002[1], la Ley 24.051, claramente mantiene en vigencia sus artículos 51 a 54, relativos a la responsabilidad penal, siendo en lo formal derogada tácitamente en todo lo demás por la ley que ahora proponemos analizar, puesto que más allá del veto a su artículo 60, la intención del legislador era reemplazar la norma anterior. A pesar de ello, lo cierto es que en los hechos el andamiaje normativo que gira en torno a la Ley 24.051, no ha podido ser sustituido por la Ley 25.612[2], no sin mengua a la seguridad jurídica y a una eficaz tutela del ambiente.
Se trata de una Ley de 64 artículos que comienza por establecer en su artículo 1, qué se entiende por proceso industrial y actividad de servicio, ya que considera los residuos a partir de las actividades que los generan, dejando atrás el consolidado concepto de residuos peligrosos que contenía la Ley 24.051, en consonancia con las definiciones de residuos peligrosos del Convenio de Basilea sobre movimientos interjurisdiccionales de residuos.
En su lugar, opta por describir en el artículo 2, qué entiende por “residuo industrial”, a “cualquier elemento, sustancia u objeto en estado sólido, semisólido, líquido o gaseoso, obtenido como resultado de un proceso industrial, por la realización de una actividad de servicio, o por estar relacionado directa o indirectamente con la actividad, incluyendo eventuales emergencias o accidentes, del cual su poseedor productor o generador no pueda utilizarlo, se desprenda o tenga la obligación legal de hacerlo”.
Este concepto es, a su vez, asociado por el legislador a otro igualmente indeterminado, al de “residuos riesgosos” y, desde la perspectiva de la responsabilidad civil tratada en los artículo 40 a 43, al de “cosa riesgosa”, distinguiendo diferentes niveles de riesgo -bajo, medio y alto-, que sirve a su vez para clasificar a los generadores de residuos, según se extrae principalmente de los arts. 7 y 8. También ese concepto es empleado para regular la actividad de los transportistas y de las plantas de tratamiento, almacenamiento y disposición final de residuos, conforme se desprende de los arts. 9, 17, y 29.
En ese contexto, dentro de los objetivos de la ley que se enumeran en su artículo 4, se encuentra el de minimizar los “riesgos” potenciales de los residuos en todas las etapas de la gestión integral y el de promover la cesación de los vertidos riesgosos para el ambiente, además de reducir la cantidad de los residuos que se generan y, de los genéricos de garantizar la preservación ambiental, la protección de los recursos naturales, la calidad de vida de la población, la conservación de la biodiversidad, y el equilibrio de los ecosistemas; como de promover la utilización y transferencia de tecnologías limpias y adecuadas para la preservación ambiental y el desarrollo sustentable.
Por otra parte, el legislador con cierto grado de imprecisión refiere en el artículo 3, qué entiende por gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicio: “al conjunto de actividades interdependientes y complementarias entre sí, que comprenden las etapas de generación, manejo, almacenamiento, transporte, tratamiento o disposición final de los mismos, y que reducen o eliminan los niveles de riesgo en cuanto a su peligrosidad, toxicidad o nocividad, según lo establezca la reglamentación, para garantizar la preservación ambiental y la calidad de vida de la población”.
Para delimitar el ámbito de aplicación de la ley resta precisar los residuos que excluye el legislador en el artículo 5, estos son: los residuos biopatogénicos; los residuos domiciliarios; los residuos radiactivos; y los residuos derivados de las operaciones normales de los buques y aeronaves.
Asimismo, en su artículo 6, contiene la prohibición absoluta a la importación, introducción y transporte de todo tipo de residuos, provenientes de otros países al territorio nacional, y sus espacios aéreo y marítimo, salvo el tránsito de residuos previsto en convenios internacionales y que se trate de residuos que sean incluidos por reglamentación y que los interesados demuestren, en forma fehaciente, que serán utilizados como insumos de procesos industriales.
A diferencia de la Ley anterior, no se creó en la Ley 25.612, un registro nacional, sino que se dispuso en su artículo 19, que las autoridades provinciales y la de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, llevarán y mantendrán actualizados los registros que correspondan, en el que deberán inscribirse todas las personas físicas o jurídicas responsables de la generación, manejo, transporte, almacenamiento, tratamiento y disposición final de residuos industriales. La información obtenida por los mismos deberá integrarse en un Sistema de Información Integrado, que será administrado por la autoridad ambiental nacional y de libre acceso para la población, a excepción de la información que deba considerarse de acceso restringido, por afectar derechos adquiridos o a la seguridad nacional.
En tal sentido, el artículo 20, impone a la autoridad de aplicación nacional (actualmente el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, cuyas atribuciones se encuentran enumeradas en el artículo 57) el deber de establecer los requisitos mínimos y comunes para la inscripción en los diferentes registros, teniendo en cuenta las características del Sistema de Información Integrado, como también según indica el artículo 17, fijar las características mínimas y necesarias que deben poseer las diferentes tecnologías a ser aplicadas en la gestión integral de los residuos industriales, teniendo en cuenta el mejoramiento de las condiciones ambientales, la calidad de vida de la población y la reducción de los niveles de riesgos que pudieren producir.
En general, la ley regula sobre análogas categorías de sujetos a los previstos en la LRP, éstos son los generadores (en los artículos 9 a 16), los transportistas (en los artículos 23 a 28), y las plantas de tratamiento, almacenamiento y disposición finales (en los artículos 29 a 39), así como sobre el instrumento denominado “manifiesto”, que deben llevar los mismos a los efectos de documentar, con carácter de declaración jurada, toda operación que se haga respecto de los residuos, conforme lo prescribe el artículo 21, en cuanto a la naturaleza y cantidad de residuos, su origen, la transferencia del generador al transportista, y de éste a la planta de tratamiento o disposición final, así como los procesos de tratamiento o eliminación a los que fueren sometidos, y cualquier otra operación que respecto de los mismos se realizare.
A los fines de uniformar las características de este documento la ley prevé en el artículo 22, que es la autoridad de aplicación nacional la encargada de determinar las características mínimas comunes de la información que debe contener y los mecanismos de utilización del manifiesto.
Siguiendo su antecedente la Ley tiene un capítulo destinado a la responsabilidad civil (artículos 40 a 43) orientada a la reparación de los daños causados por los residuos, con una notable extensión de la responsabilidad del generador de residuos que no se extingue por la transferencia de los mismos, y otro capítulo referido a la responsabilidad administrativa (artículos 44 a 50), donde prevé el régimen de sanciones -que pueden consistir en apercibimiento, multa, suspensión de la inscripción en el registro de 30 días a un año y cancelación de la inscripción- aplicables a los que no cumplan con las obligaciones establecidas, independientemente de que se constate la producción de un daño concreto. Como se adelantó el capítulo relativo a la responsabilidad penal, por las serias imprecisiones de las que adolecía fue vetado íntegramente.
Finalmente, resta mencionar que el artículo 55, establece que será competente para conocer de las acciones que derivan de la presente ley la Justicia ordinaria que corresponda.
Conclusión:
Luego de este resumido comentario de la Ley de Residuos Industriales y de actividades de servicios, se observa que solo ha superado a la anterior LRP, en las críticas que se le formulan por sus defectos, ambigüedad, redundancia y falta de autosuficiencia y de precisión, siendo percibida en general por la doctrina como un lamentable retroceso y causa de inseguridad jurídica para todos los actores del sistema, máxime cuando tiene la vocación de ser una norma de presupuestos mínimos. Esto hace que desde hace años se venga reclamando, no la vuelta a la LRP sino el dictado de una nueva ley que regule de manera integral esta materia.
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[1] B.O. del 29/07/2002, número 29950, p. 3.
[2] De Benedictis, L. “El derecho ambiental y la gestión de residuos peligrosos/riesgosos. Avances, retrocesos, superposiciones y contradicciones” publicado en La Ley AP/DOC/4842/2012 y Juliá, M.S.: “La nueva Ley 25612 de gestión Integral de Residuos provenientes de actividades industriales y de servicios” La Ley, cita online 0003/009849.
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