Ley 9/2020, de 16 de diciembre, por la que se modifica la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo. Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 328, de 17 de diciembre de 2020
Palabras clave: Contaminación atmosférica. Derechos de emisión. Autorizaciones. Industria. Entidades de certificación. Navegación aérea. Energía. Subastas. Registros administrativos. Secretaría de Estado de Medio Ambiente. Información. Procedimiento sancionador.
Resumen:
La Directiva (UE) 2018/410 constituye el marco legislativo de la Unión Europea para el periodo de comercio 2021-2030 (fase IV) del RCDE UE y se configura como uno de los instrumentos principales de la Unión Europea para alcanzar sus objetivos de reducción de emisiones a 2030. El Reglamento delegado (UE) 2019/331 de la Comisión de 19 de diciembre de 2018 establece las normas sobre cómo debe efectuarse la asignación transitoria gratuita de derechos de emisión entre 2021 y 2030. También ha sido aprobado el Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1842 de la Comisión, de 31 de octubre de 2019, por el que se establecen disposiciones de aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo respecto de las disposiciones adicionales de ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión debido a modificaciones del nivel de actividad.
En este contexto de transformación, la necesidad de incorporar al ordenamiento jurídico español las novedades que afectan al RCDE UE en el nuevo periodo de comercio que comienza el 1 de enero de 2021 incluidas por la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018; introducir los elementos conexos de las restantes normas adoptadas a nivel de la Unión Europea; dotar de la suficiente coherencia y efectividad al RCDE UE en España y alinearlo a la normativa de la Unión Europea, modificada en profundidad en los últimos dos años, justifican la modificación de la Ley 1/2005, de 9 de marzo.
Esta modificación viene acompañada de otros cambios normativos a nivel reglamentario que aseguran la correcta implementación del RCDE UE en la fase IV. Cabe destacar, entre las normas ya adoptadas, la aprobación del Real Decreto 18/2019, de 25 de enero, así como el Real Decreto 317/2019, de 26 de abril, por el que se define la medida de mitigación equivalente a la participación en el régimen de comercio de derechos de emisión en el periodo 2021-2025 y se regulan determinados aspectos relacionados con la exclusión de instalaciones de bajas emisiones del régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
En síntesis, esta ley incorpora parcialmente al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/410 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814.
Las modificaciones introducidas en el capítulo I de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, incluyen la actualización del objeto de la norma conforme a lo establecido en la Directiva 2018/410, y la inclusión de nuevas definiciones, entre las que destaca la de nuevo entrante respecto de cada uno de los dos periodos de asignación. Asimismo, se introduce un artículo 2 bis para ahondar en las relaciones de cooperación y colaboración entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas en las materias sobre cambio climático, incluyendo las medidas equivalentes adoptadas para las pequeñas instalaciones excluidas del RCDE UE que se refieran en el informe del artículo 21 de la Directiva 2003/87/CE, de 13 de octubre.
El capítulo II regula el régimen de las autorizaciones de emisión de gases de efecto invernadero con las que deben contar las instalaciones sometidas al ámbito de aplicación de la ley y cuyo otorgamiento corresponde al órgano competente que designe la comunidad autónoma en la que se ubique la instalación. Destaca la eliminación de la obligación por parte del órgano autonómico de revisar cada cinco años la autorización de emisión de GEI.
El capítulo III contiene la regulación de los derechos de emisión. Como novedad, se precisa que los derechos de emisión expedidos a partir del 1 de enero de 2013 tendrán una validez indefinida. Los derechos de emisión y los derivados de los mismos tienen la consideración de instrumentos financieros conforme a la normativa nacional y de la Unión Europea que resulte de aplicación.
A su vez, la duración de los periodos de comercio de derechos de emisión podrá comprender más de un periodo de asignación, en relación con la asignación gratuita. De este modo, la fase IV del RCDE UE se divide, para las instalaciones fijas, en dos periodos de asignación que abarcan respectivamente los años 2021-2025 y 2026-2030. Se establece, entre otras novedades, que el titular de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente ejerza la función de subastador. Igualmente, en caso de cese de la capacidad de generación de electricidad como consecuencia de la adopción de medidas nacionales adicionales, la Secretaría de Estado de Medio Ambiente podrá proceder a la cancelación de una cantidad máxima de los derechos de emisión a subastar hasta alcanzar el promedio de las emisiones verificadas de la instalación de que se trate en los cinco años anteriores al cese de capacidad de la instalación afectada.
En la sección segunda de este capítulo se actualizan las disposiciones relativas a la asignación gratuita transitoria que pueden recibir las instalaciones para la fase IV del RCDE UE. Se mantiene la cantidad de derechos de emisión asignados gratuitamente, que será del 100% de la cantidad determinada de acuerdo con las normas de la Unión Europea para los sectores o subsectores expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono. En cambio, para las instalaciones que no pertenezcan a sectores o subsectores expuestos a un riesgo significativo de fugas de carbono y sean susceptibles de recibir asignación gratuita, la cantidad de derechos de emisión asignados gratuitamente será objeto de reducción.
Destaca como principal novedad respecto del procedimiento para solicitar asignación gratuita de derechos de emisión que determinados aspectos, como son la determinación del plazo para la presentación de las solicitudes, su contenido, formato y la documentación a aportar, serán desarrollados reglamentariamente.
Se dedica un nuevo capítulo V a la regulación de los ajustes y de la devolución de la asignación gratuita de derechos de emisión. Así, se establece que la cantidad asignada gratuitamente a cada instalación deberá ser ajustada de acuerdo con el nivel de actividad de la instalación determinado sobre la base de un promedio móvil de dos años, cuando la variación de dicho nivel de actividad sea al alza o a la baja, supere el 15% en comparación con el nivel de actividad utilizado inicialmente para determinar la asignación gratuita en el periodo de asignación.
El capítulo VI regula las obligaciones de seguimiento y notificación de las emisiones para las instalaciones fijas y de los niveles de actividad, así como la verificación de datos y acreditación de los verificadores, incorporando las novedades que se han establecido a nivel de la Unión Europea en este ámbito. Este capítulo se divide en dos secciones. En la primera resulta novedosa para la fase IV del RCDE UE la obligación de llevar a cabo un seguimiento de los niveles de actividad de las subinstalaciones en las que esté dividida cada instalación. En la sección segunda se introduce una nueva disposición relativa a la acreditación de los verificadores que desarrollen las actividades de verificación bajo el RCDE UE, que deberán estar acreditados con arreglo a los requisitos establecidos en la normativa de la Unión Europea.
El capítulo VII hace referencia a la regulación del Registro de la Unión Europea y a las obligaciones de entrega de derechos de emisión.
El régimen sancionador se regula en el capítulo VIII y es de aplicación a todos los sujetos afectados por el RCDE UE, comprendiendo, por tanto, instalaciones fijas y operadores aéreos. Acorde con las nuevas obligaciones de seguimiento y notificación que afectan a la IV fase del RCDE UE, se introducen nuevas infracciones. En relación con las instalaciones excluidas del RCDE UE, se tipifica como infracción muy grave el incumplimiento de la medida de mitigación equivalente a la participación de dicha instalación en el RCDE UE definida reglamentariamente.
Finalmente, el capítulo IX, dedicado a la aviación, contiene la regulación específica del sector aéreo bajo el RCDE UE. En él se describe la normativa de aplicación a las obligaciones de seguimiento y a la notificación de las emisiones de los operadores aéreos. Se mantienen las disposiciones relativas a la asignación gratuita de los operadores aéreos, incluida la reserva especial de derechos de emisión.
Respecto a las disposiciones adicionales de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, destaca en particular la modificación efectuada en la disposición adicional cuarta por la que se regula la exclusión de instalaciones de pequeño tamaño. España ha decidido seguir dando opción a la exclusión de estas instalaciones durante el periodo de asignación 2021 a 2025, procediendo, no obstante, a redefinir el contenido mínimo de la medida equivalente con base a los nuevos objetivos de reducción de emisiones, a cuyo efecto se ha aprobado el Real Decreto 317/2019, de 26 de abril.
También hay que referirse al cambio que se lleva a cabo en la disposición adicional séptima por la que se añade la obligación de la Oficina Española de Cambio Climático, como autoridad competente en materia de la administración del área española del Registro de la Unión Europea, de informar sin demora a las autoridades competentes en materia de investigación y lucha contra el fraude, blanqueo de capitales o financiación del terrorismo, de cualquier transacción en dicho registro que pueda estar relacionada con estas actividades.
Se modifican las disposiciones transitorias primera a tercera de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, y se suprimen aquellas que han perdido vigencia. La disposición transitoria primera contempla el régimen transitorio para el cumplimiento de las obligaciones de entrega hasta el 30 de abril de 2021.
La disposición transitoria segunda garantiza que las unidades correspondientes a los créditos internacionales generados por las actividades de proyectos de aplicación conjunta («URE») o mecanismos de desarrollo limpio («RCE») del Protocolo de Kioto, sean elegibles para su uso e intercambio por derechos de emisión válidos, en la medida en que no superen los límites cuantitativos y cualitativos establecidos en la normativa de la Unión Europea y hasta la fecha que esta determine.
En la disposición transitoria tercera se procede a aclarar el régimen transitorio para la aviación durante los años 2013-2023, como consecuencia de los cambios introducidos por la normativa de la Unión Europea.
Asimismo, se modifican las disposiciones finales primera a tercera de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, y se suprime la disposición final tercera bis.
Se modifica el anexo I para incluir en el punto 29, dedicado a la Aviación, una letra k) que incorpora la exclusión de los operadores no comerciales que emitan por debajo del umbral establecido en la normativa de la Unión Europea.
Esta ley modificativa contiene una disposición transitoria única, de forma que determinadas disposiciones modificadas se mantienen vigentes en su redacción anterior en lo que se refiere al periodo de comercio 2013-2020, asegurando la continuidad entre la fase III y la fase IV del RCDE UE. Finalmente, contiene tres disposiciones finales.
La disposición final primera recoge los títulos competenciales que sirven de base a la regulación adoptada. La disposición final segunda recoge expresamente la incorporación parcial de la Directiva (UE) 2018/410, de 14 de marzo de 2018.
Por último, esta ley se dicta al amparo de las competencias exclusivas del Estado previstas en el artículo 149.1.13.ª y 23.ª de la Constitución, en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de legislación básica sobre protección del medio ambiente, a excepción de la disposición adicional segunda, sin perjuicio de las competencias de ejecución que ostentan las comunidades autónomas en materia de legislación de medio ambiente. No obstante lo anterior, aquellas materias relacionadas con la aviación se dictan también al amparo de la competencia exclusiva del Estado prevista en el artículo 149.1.20ª de la Constitución en materia de control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo.
Entrada en vigor: 18 de diciembre de 2020.
Normas afectadas: Se modifica la Ley 1/2005, de 9 de marzo, en los términos expresados en el aparatado “Resumen”.
