Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2017 (cuestión prejudicial de interpretación y validez) sobre la Directiva 2009/28, de fomento de las energías renovables, relativa a la acreditación de los criterios de sostenibilidad de los biocarburantes y la libre circulación de mercancías
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), Asunto C‑549/15, ECLI:EU:C:2017:490
Temas Clave: energías renovables; fomento; biocarburantes; biogás; criterios de sostenibilidad; acreditación; sistema de “balance de masa”; libre circulación de mercancías
Resumen:
La Sentencia responde a la cuestión prejudicial planteada por un Tribunal de lo Contencioso-administrativo de Suecia en el marco del recurso interpuesto por la empresa E.ON Biofor contra el requerimiento de la Agencia Nacional de la Energía instándole a modificar su sistema de verificación de la sostenibilidad del biogás en cumplimiento de la normativa estatal que exige que el balance de masa se realice dentro de un “lugar claramente delimitado”, impidiéndole incluir en el mismo el biogás importado de Alemania a través de las redes de gas alemana y danesa, por incumplir dicho requisito.
La empresa alegaba que dicho requisito era contrario a la Directiva 2009/28 y al art. 34 TFUE (libre circulación de mercancías), al impedirle acceder a los beneficios fiscales al biogás sostenible establecidos en Suecia. El juez nacional decidió suspender el procedimiento y elevar al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones: en primer lugar, si los conceptos de “balance de masa” y “mezcla” contemplados en el art. 18.1 de la Directiva 2009/28, deben interpretarse en el sentido de que los Estados están obligados a autorizar el comercio con biogás a través de una red de gas interconectada; y, en segundo lugar (en caso de respuesta negativa), si dicho artículo es compatible con el art. 34 TFUE, por restringir el comercio intercomunitario de biogás.
La Sentencia establece, respondiendo a la primera cuestión, que la Directiva 2009/28 no obliga a los Estados a aceptar las importaciones de biogás sostenible a través de las redes de gas nacionales interconectadas. Dicha conclusión se basa en una interpretación sistemática de la Directiva (art. 17, en conexión con el art. 18). De una parte, entiende el Tribunal de Justicia que la armonización exhaustiva de los requisitos de sostenibilidad que deben cumplir los biocarburantes (como el biogás sostenible) conforme al art. 17 de la Directiva, pretende facilitar los intercambios de biocarburantes permitiendo que los Estados puedan tenerlos en cuenta para cumplir los fines ambientales de dicha Directiva (objetivos nacionales; obligaciones en materia de energías renovables; y, posibilidad de optar a ayudas financieras al consumo de biocarburantes) pero no regular las importaciones de biocarburantes sostenibles entre Estados ni obligarles a autorizar incondicionalmente las mismas.
De la misma manera, el Tribunal entiende que el art. 18 de la Directiva, que regula el método de verificación de la sostenibilidad de los biocarburantes (sistema de “balance de masa”) no garantiza la libre circulación del biogás sostenible a través de las redes transfronterizas, pues no lleva a cabo una armonización completa sino que deja margen de apreciación a los Estados para determinar los concretos requisitos que deben cumplirse. Además, este precepto permite otras vías alternativas de verificación de la sostenibilidad (regímenes «voluntarios», internacionales o nacionales, que incluyan disposiciones relativas al sistema de balance de masa).
Respecto a la segunda cuestión (validez del art. 18.1 de la Directiva 2008/28), el Tribunal de Justicia rechaza, como punto de partida, que dicho precepto sea contario al art. 34 TFUE, en la medida en que constituye una medida de armonización basada en un interés imperativo (protección ambiental) que puede justificar restricciones al mismo y no aprecia que el legislador de la Unión se haya excedido en el amplio margen de apreciación que ostenta en este campo al escoger dicho sistema de verificación de la sostenibilidad de los biocarburantes.
La Sentencia, por último, se pronuncia sobre la compatibilidad con dicho precepto de la normativa sueca que exige que el balance de masa se realice dentro de un lugar claramente delimitado, pese a que el Tribunal remitente no lo había solicitado expresamente. Según el Tribunal de Justicia dicho requisito es contrario al principio de libre circulación de mercancías, por desproporcionado, en la medida en que, en particular, la Agencia Nacional de la Energía de Suecia no había demostrado que fuera necesario para acreditar la sostenibilidad del biogás. Máxime cuando dicha Agencia admite el cumplimiento de dicho requisito cuando el biogás se transporta por la red de gas nacional.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Sobre la primera cuestión prejudicial
(…)32 En el caso de autos, la armonización a la que procede el artículo 17 de la Directiva 2009/28 es de carácter muy específico, puesto que únicamente se refiere a los biocarburantes definidos en el artículo 2, párrafo segundo, letra i), de esta Directiva, como todo combustible líquido o gaseoso utilizado para el transporte y producido a partir de la biomasa, y se limita a precisar los criterios de sostenibilidad que tales biocarburantes han de cumplir para que los Estados miembros puedan tomar en consideración la energía procedente de ellos a efectos de los tres fines específicos mencionados en el artículo 17, apartado 1, de dicha Directiva y recordados en el apartado 28 de la presente sentencia. En el marco así definido, la referida armonización posee, además, carácter exhaustivo, puesto que el artículo 17, apartado 8, de la Directiva 2009/28 precisa, en efecto, que los Estados miembros no podrán, para esos mismos fines, negarse a tener en cuenta, por otros motivos de sostenibilidad, los biocarburantes que cumplan los criterios de sostenibilidad establecidos en dicho artículo.
33 De este modo, el artículo 17 de la Directiva 2009/28 pretende garantizar, con el fin de asegurar el elevado nivel de protección del medio ambiente al que hace referencia el artículo 95 CE, apartado 3 (actual artículo 114 TFUE, apartado 3), que los Estados miembros únicamente puedan tener en cuenta los biocarburantes, para los tres fines medioambientales contemplados en el artículo 17, apartado 1, de dicha Directiva, si cumplen los criterios de sostenibilidad establecidos por el legislador de la Unión.
34 Por otro lado, según se desprende, en particular, del considerando 94 de la Directiva 2009/28, ese mismo artículo 17 pretende facilitar los intercambios de biocarburantes sostenibles entre los Estados miembros. Ello se debe principalmente al hecho de que, como se ha subrayado en el apartado 32 de la presente sentencia, cuando los biocarburantes, incluidos aquellos procedentes de otros Estados miembros, cumplen los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 17 de la Directiva 2009/28, el apartado 8 de dicho artículo prohíbe a los Estados miembros negarse a tener en cuenta esos biocarburantes sostenibles para los tres fines contemplados en el artículo 17, apartado 1, de la referida Directiva, «por otros motivos de sostenibilidad» distintos de los recogidos en ese artículo.
35 Si bien el artículo 17 de la Directiva 2009/28 permite, de este modo, en particular, facilitar los intercambios de biogás sostenible, no por ello puede inferirse de cuanto antecede que este artículo tenga como finalidad regular las importaciones de biocarburantes sostenibles entre Estados miembros, ni tampoco obligar a éstos a autorizar incondicionalmente tales importaciones. Tal como se acaba de exponer, el objeto de dicho artículo es únicamente regular, armonizándolos, los requisitos relativos a la sostenibilidad que han de cumplir los biocarburantes para que un Estado miembro pueda tenerlos en cuenta para los tres fines específicos contemplados en el artículo 17, apartado 1, de esa Directiva. Como subrayó el Abogado General en el punto 57 de sus conclusiones, la Directiva 2009/28 no incluye ninguna disposición que decrete la libre circulación incondicionada del biogás entre los Estados miembros.
36 Por su parte, la primera frase del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28 se limita establecer que cuando los biocarburantes deban tenerse en cuenta para los tres fines contemplados en el artículo 17, apartado 1, de esta Directiva, los Estados miembros obligarán a los agentes económicos a demostrar el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad enunciados en los apartados 2 a 5 del mismo artículo.
37 A tal fin, según se desprende de la segunda frase del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, los Estados miembros han de exigir a los agentes económicos que utilicen un sistema denominado «de balance de masa» que debe responder a ciertas características generales que se precisan en las letras a) a c) de dicha disposición. A tenor de las mencionadas letras, tal sistema debe, en primer término, permitir la mezcla de las partidas de materias primas o biocarburantes con características diferentes de sostenibilidad; en segundo término, exigir la información relativa a las características de sostenibilidad ambiental y al volumen de las partidas para que permanezcan asociadas a la mezcla, y, en tercer término, prever que la suma de todas las partidas retiradas de la mezcla tenga las mismas características de sostenibilidad, en las mismas cantidades, que la suma de todas las partidas añadidas a la mezcla.
38 Pues bien, tal disposición no puede interpretarse en el sentido de que imponga a los Estados miembros la obligación de autorizar las importaciones de biogás sostenible a través de sus redes de gas nacionales interconectadas.
39 En efecto, habida cuenta de la relación existente entre el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28 y su artículo 17, el referido artículo 18, apartado 1, que tiene por único objeto establecer mecanismos de verificación destinados a garantizar la correcta aplicación del artículo 17, no puede ser interpretado —como tampoco puede serlo este último artículo— en el sentido de que tiene por objeto obligar incondicionalmente a los Estados miembros a autorizar las importaciones de biogás sostenible procedente de otros Estados miembros.
40 Por otro lado, tal y como subrayó el Abogado General especialmente en el punto 57 de sus conclusiones, habida cuenta del carácter general de los términos en que se establecen los criterios enumerados en las letras a) a c) del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, no puede tampoco considerarse que dicha disposición haya procedido a una armonización completa del método de verificación relacionado con el sistema del balance de masa. De las citadas letras se desprende, al contrario, que los Estados miembros conservan un margen de apreciación y de maniobra cuando han de determinar con mayor precisión los requisitos concretos que han de cumplir los sistemas de balance de masa que los agentes económicos han de establecer. Por consiguiente, aquella disposición, considerada como tal, tampoco supone, automáticamente, que se encuentre garantizada la libre circulación del biogás sostenible a través de una red de gas transfronteriza, una vez que dicho biogás haya sido calificado legalmente de sostenible en el Estado miembro de producción.
41 Es preciso asimismo recordar que, tal y como señaló al Abogado General en el punto 48 de sus conclusiones, los sistemas de verificación de los criterios de sostenibilidad impuestos, en su caso, a los agentes económicos, por los Estados miembros, de conformidad con el artículo 18, apartados 1 y 3, de la Directiva 2009/28, no son sino una de las vías para garantizar tal verificación en virtud de la referida Directiva. En efecto, del artículo 18, apartados 4 y 5, de esta Directiva se desprende que la Comisión podrá aprobar regímenes denominados «voluntarios», internacionales o nacionales, que incluyan, también ellos, disposiciones relativas al sistema de balance de masa, y el apartado 7 del mismo artículo establece, a este respecto, que, cuando se aporten pruebas o datos obtenidos en el marco de tal sistema, los Estados miembros no obligarán al proveedor a proporcionar otras pruebas del cumplimiento de los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 17 de la Directiva 2009/28.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Sobre la validez del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28
46 Según reiterada jurisprudencia, el artículo 34 TFUE no será obstáculo para las prohibiciones o restricciones justificadas por una de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE o por exigencias imperativas, entre las que figura, en particular, la protección del medio ambiente. En ambos casos, con arreglo al principio de proporcionalidad, la medida de que se trate debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no debe ir más allá de lo indispensable para alcanzarlo (véanse, en este sentido, en particular, las sentencias de 12 de julio de 2005, Alliance for Natural Health y otros, C‑154/04 y C‑155/04, EU:C:2005:449, apartados 48 y 51, y de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartados 76 y 77).
47 Por otro lado, es preciso subrayar que, tal y como se ha señalado en el apartado 28 de la presente sentencia, los artículos 17 a 19 de la Directiva 2009/28 fueron adoptados sobre la base del artículo 95 CE (actual artículo 114 TFUE).
48 A este respecto, procede recordar que el artículo 11 TFUE dispone que las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, especialmente con objeto de fomentar un desarrollo sostenible (véase, en particular, el dictamen 2/15, de 16 de mayo de 2017, EU:C:2017:376, apartado 146), y que el artículo 114 TFUE, apartado 3, exige de forma expresa que, en la armonización realizada, se garantice un nivel de protección elevado del medio ambiente (véase, por analogía, en lo que concierne a la protección de la salud, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C‑547/14, EU:C:2016:325, apartado 61 y jurisprudencia citada).
49 Así, cuando existan obstáculos a los intercambios comerciales o sea probable la aparición de futuros obstáculos, derivados del hecho de que los Estados miembros hayan adoptado o estén en trámite de adoptar, en relación con un producto o con una categoría de productos, medidas divergentes que puedan garantizar niveles de protección distintos, el artículo 114 TFUE faculta al legislador de la Unión para que intervenga adoptando las medidas adecuadas, que respeten, por una parte, lo previsto en el apartado 3 de dicho artículo y, por otra, los principios jurídicos mencionados en el Tratado FUE o establecidos por la jurisprudencia, en especial el principio de proporcionalidad (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C‑547/14, EU:C:2016:325, apartado 62 y jurisprudencia citada).
50 Por otro lado, en lo que concierne al control judicial de los requisitos mencionados en el anterior apartado, procede recordar igualmente que cuando el legislador de la Unión ha de legislar en un ámbito que implica que habrá de tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y realizar apreciaciones complejas, debe reconocérsele una amplia facultad discrecional. Sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, en relación con el objetivo que tengan previsto conseguir las instituciones competentes, podrá afectar a la legalidad de tal medida (véanse, en este sentido, en el ámbito de la protección de la salud, las sentencias de 14 de diciembre de 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, apartado 48, y de 12 de julio de 2005, Alliance for Natural Health y otros, C‑154/04 y C‑155/04, EU:C:2005:449, apartado 52; véanse también, en este sentido, en lo que atañe a la política de la Unión en materia de medio ambiente, las sentencias de 15 de diciembre de 2005, Grecia/Comisión, C‑86/03, EU:C:2005:769, apartados 87 y 88, y de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, apartado 46).
51 En lo que respecta al artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, es preciso subrayar, en primer lugar, que, tal y como aducen el Parlamento y el Consejo, habida cuenta del carácter general de los términos empleados en la formulación de las letras a) a c) de dicha disposición, los criterios que han de cumplir los sistemas de balance de masa que los Estados miembros han de establecer no excluyen, a priori, que tal sistema pueda aplicarse en caso de que se transporten partidas de biogás sostenible en el interior de una red de gas nacional o de redes nacionales interconectadas.
55 A este respecto, es preciso indicar asimismo que la Agencia de la Energía ha admitido expresamente, tanto ante el órgano jurisdiccional remitente como ante el Tribunal de Justicia, que, en virtud de la normativa sueca, la inyección, en la red de gas nacional sueca, de partidas de biogás que reúnan las características de sostenibilidad establecidas en el artículo 17 de la Directiva, y su mezcla, en dicha red, con otros gases, no impide en modo alguno que se vuelvan a atribuir a tales partidas una vez extraídas de la red, en los volúmenes correspondientes, las referidas características de sostenibilidad, en particular para uno de los fines mencionados en el apartado 1 del citado artículo 17, a saber, la posibilidad de optar a una ayuda financiera al consumo.
56 De cuanto antecede se deduce que no puede considerarse que el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, como tal, haga imposible que, en caso de circulación de biogás sostenible entre los Estados miembros a través de las redes de gas nacionales interconectadas, se reconozca el carácter sostenible de éste en el Estado miembro de la importación para los fines mencionados en el artículo 17, apartado 1, de esta Directiva, ni, por consiguiente, que el artículo 18, apartado 1, obstaculice, por ello, la libre circulación de mercancías garantizada por el artículo 34 TFUE.
59 De este modo, el régimen establecido por los artículos 17 a 19 de la Directiva 2009/28 favorece pues la libre circulación de mercancías en vez de restringirla (véanse, por analogía, las sentencias de 29 de febrero de 1984, Rewe-Zentrale, 37/83, EU:C:1984:89, apartado 19, y de 12 de julio de 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, apartado 81).
60 Si bien los artículos 17 y 18 de la Directiva 2009/28 no tienen, sin embargo, por objeto, garantizar que el biogás sostenible podrá importarse incondicionalmente de un Estado miembro a otro conservando sus características de sostenibilidad, esta circunstancia es la consecuencia ineludible de la técnica de armonización elegida, en este caso, por el legislador de la Unión, quien, tal y como se recuerda en los apartados 30 y 31 de la presente sentencia, dispone de un margen de apreciación, en particular por lo que respecta a la posibilidad de llevar a cabo solamente una armonización por etapas y de exigir únicamente la supresión progresiva de las medidas unilaterales adoptadas por los Estados miembros (véase, por analogía, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C‑547/14, EU:C:2016:325, apartados 79 y 80).
62 En lo que atañe a la elección así realizada por el legislador de la Unión y que consistió, más concretamente, en privilegiar el sistema de verificación del «balance de masa» respecto de los otros dos métodos a priori disponibles, a saber, por un lado, la técnica de la «preservación de la identidad», y, por otro lado, la «de los certificados negociables» o book and claim, procede señalar lo siguiente.
63 En primer término, consta que el método de la preservación de la identidad, que excluye toda posibilidad de mezclar una partida de biogás sostenible con una partida de gas que no tenga tales características de sostenibilidad, no contribuiría del mismo modo a los intercambios de biogás sostenible entre los Estados miembros, puesto que dicho método tendría como consecuencia automática excluir en la práctica la posibilidad de que el biogás sostenible sea inyectado en una red de gas y, posteriormente, transportado y exportado a través de tal infraestructura, preservando a su vez sus características de sostenibilidad para los fines mencionados en el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2009/28.
66 Pues bien, no existe ninguna razón para considerar que, al haber decidido privilegiar, en la persecución del objetivo establecido en el artículo 114 TFUE, apartado 3, consistente en garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente, y a los efectos de los fines más específicamente mencionados en el considerando 76 de la Directiva 2009/28, el establecimiento de un sistema de verificación de los criterios de sostenibilidad que sea a la vez íntegro y eficaz y que esté destinado a garantizar la existencia de un vínculo físico entre la producción de biocarburantes sostenibles y su consumo en la Unión, influyendo asimismo, de este modo, más eficazmente en el comportamiento de los agentes del mercado, el legislador de la Unión haya rebasado los límites de la amplia facultad de apreciación de que dispone, tal y como se recuerda en el apartado 50 de la presente sentencia, o haya incumplido las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad.
67 En efecto, tal y como subrayó el Abogado General en el punto 70 de sus conclusiones, resulta evidente que el ámbito específico en el que el legislador de la Unión debía legislar en este caso requiere que éste considere opciones de carácter político, científico y económico y que realice, de este modo, apreciaciones de gran complejidad, en particular de carácter técnico y económico.
68 Pues bien, el legislador de la Unión pudo considerar, en este caso, sin exceder los límites del referido margen de apreciación, que el sistema de verificación mediante la técnica del balance de masa resultaba adecuado para lograr un nivel elevado de protección del medio ambiente, habida cuenta, por un lado, de la forma de trazabilidad que impone y de los requisitos con los que pretende garantizar la eficacia y la integridad que le caracterizan en virtud de las disposiciones del artículo 18 de la Directiva 2009/28, y, por otro lado, de la influencia que pretende ejercer, de este modo, sobre los precios de los biocarburantes sostenibles y los agentes del mercado, reduciendo al mismo tiempo los riesgos de fraude.
69 Del mismo modo, el legislador de la Unión pudo considerar razonablemente a este respecto, sin sobrepasar los límites del margen de apreciación de que dispone, que tal sistema de verificación era necesario y que, en particular, no existía ninguna medida alternativa que permitiera alcanzar los objetivos legítimos así perseguidos de manera tan eficaz, sometiendo al mismo tiempo a los agentes económicos a menores exigencias económicas y administrativas. En particular, el legislador de la Unión no incurrió en error manifiesto de apreciación al descartar el sistema de los certificados negociables por considerar que este sistema no garantizaba la existencia de un vínculo físico entre la partida de biogás sostenible producida y la partida de gas ulteriormente consumida, y que presentaba menores garantías en términos de eficacia e integridad, especialmente a la luz del objetivo mediante el que se persigue garantizar que sólo el biogás sostenible que cumpla las rigurosas exigencias enumeradas en el artículo 17 de la Directiva 2009/28 pueda tomarse en consideración para los tres fines mencionados en el apartado 1 de dicho artículo.
70 Por estos mismos motivos, según se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado 46 de la presente sentencia, no puede considerarse que el obstáculo a la libre circulación de mercancías constatado en el apartado 61 de esta sentencia, que se halla justificado, de conformidad con el principio de proporcionalidad, por razones relativas a la protección del medio ambiente, vulnere las disposiciones del artículo 34 TFUE (véase, por analogía, la sentencia de 14 de diciembre de 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, apartado 61).
Sobre la interpretación del artículo 34 TFUE
73 En este caso, a pesar de que mediante su segunda cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente tan sólo haya preguntado formalmente al Tribunal de Justicia acerca de la conformidad con el artículo 34 TFUE del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, procede examinar igualmente, como sugirieron tanto el Consejo como E.ON Biofor, y como recomendó el Abogado General en el punto 73 de sus conclusiones, la cuestión de si el artículo 34 TFUE debe interpretarse, en su caso, en el sentido de que se opone a un requerimiento como el controvertido en el litigio principal.
74 En efecto, tal y como se ha puesto de manifiesto en los apartados 18 a 20 de la presente sentencia, de la resolución de remisión se desprende que, mediante su recurso en el litigio principal, E.ON Biofor solicita la anulación del requerimiento controvertido, que tuvo como consecuencia que el biogás sostenible producido en Alemania y destinando al transporte, que E.ON Biofor importa en Suecia a través de las redes de gas alemana y danesa, no pudiera incluirse en el sistema de verificación de la sostenibilidad del biogás, y no pudiera, por consiguiente, obtener la calificación de «sostenible» en el sentido de la Ley n.º 598 y de la Directiva 2009/28 ni beneficiarse de ciertas reducciones en lo que respecta a los impuestos que gravan el dióxido de carbono y la energía.
75 Pues bien, el requisito que exige que el balance de masa se realice «dentro de un lugar claramente delimitado», en el que se basó la Agencia de la Energía en el presente asunto, no figura en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, sino que resulta de las disposiciones internas suecas adoptadas para transponer este precepto. En efecto, el artículo 14 del Reglamento n.º 1088, mediante el que se lleva a cabo dicha transposición, reproduce, por un lado, los tres criterios generales establecidos en las letras a) a c) del referido artículo 18, apartado 1, y prevé, por otro lado, que la Agencia de la Energía podrá adoptar disposiciones adicionales en lo que respecta al sistema de verificación y al control de éste. El artículo 3 del capítulo 3 de las Disposiciones de 2011 de la Agencia de la Energía, en el que se precisa que el balance de masa deberá realizarse «dentro de un lugar claramente delimitado», fue adoptado sobre la base de esta última habilitación.
76 A este respecto procede ciertamente recordar que, según reiterada jurisprudencia, cuando un ámbito ha sido armonizado con carácter exhaustivo en el Derecho de la Unión, cualquier medida nacional en este ámbito debe apreciarse a la luz de las disposiciones de la medida de armonización y no de las del Derecho primario (véase, en particular, la sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartado 57 y jurisprudencia citada).
79 En lo que atañe, en primer lugar, a la existencia de un obstáculo al comercio a efectos de dicho artículo 34, procede declarar que el requerimiento controvertido puede obstaculizar, al menos indirecta y potencialmente, las importaciones en Suecia de biogás sostenible procedente de otros Estados miembros, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 44 de la presente sentencia.
80 En efecto, tal y como observó el Abogado General en los puntos 75, 76 y 78 de sus conclusiones, el requerimiento controvertido impide la realización de un balance de masa del biogás sostenible importado a través de las redes de gas nacionales interconectadas y, por consiguiente, excluye que ese biogás pueda conservar, una vez importado en Suecia, las características de sostenibilidad que le permitirían beneficiarse del régimen fiscal ventajoso aplicable, en dicho Estado miembro, al consumo de biocarburantes sostenibles.
84 Una vez constatada la existencia de un obstáculo al comercio, procede verificar, en segundo lugar, y de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 46 de la presente sentencia, si la medida nacional de la que procede tal obstáculo puede, no obstante, justificarse por alguna de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE o por exigencias imperativas reconocidas, como la protección del medio ambiente, y si dicha medida cumple las exigencias derivadas del principio de proporcionalidad.
85 A este respecto, procede recordar, en primer término, que la utilización de fuentes de energía renovables para la producción de biogás, que una normativa nacional como la que figura en el artículo 3 del capítulo 3 de las Disposiciones de 2011 de la Agencia de la Energía pretende en definitiva fomentar, es, en principio, útil para la protección del medio ambiente. En efecto, en consonancia con los objetivos perseguidos a este respecto por la Directiva 2009/28 y, en particular, por sus artículos 17 y 18, cuya concreta aplicación pretende garantizar la mencionada normativa nacional, esta última tiene como finalidad contribuir a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que figuran entre las principales causas del cambio climático que la Unión y sus Estados miembros se han comprometido a combatir (véase, por analogía, la sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartado 78 y jurisprudencia citada).
86 En lo que atañe, concretamente, a los criterios de sostenibilidad armonizados en el artículo 17 de la Directiva 2009/28 y cuyo cumplimiento pretende garantizar, en principio, una medida como la controvertida en el litigio principal, el considerando 65 de la referida Directiva subraya que dichos criterios tienen como finalidad garantizar que los biocarburantes utilizados para cumplir los objetivos fijados en la propia Directiva sean verdaderamente sostenibles.
87 Tal y como subraya con carácter más general el considerando 12 de la Directiva 2009/28, teniendo en cuenta el importante potencial de ahorro en materia de emisiones de gases de efecto invernadero, la utilización de materias agrarias, como el estiércol y los purines, así como otros residuos de origen animal u orgánico para producir biogás ofrece ventajas medioambientales notables tanto en lo que se refiere a la producción de calor y de electricidad como a su utilización como biocarburantes.
88 A este respecto, la mayor utilización de fuentes de energías renovables constituye, como se afirma expresamente en el considerando 1 de la Directiva 2009/28, una parte importante del paquete de medidas necesarias para reducir las mencionadas emisiones y para cumplir el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y otros compromisos de la Unión e internacionales con vistas a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero más allá del año 2012 (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartado 79 y jurisprudencia citada).
89 Como ya ha señalado el Tribunal de Justicia, esta mayor utilización de fuentes de energía renovables tiene también por objeto la protección de la salud y la vida de las personas y animales, así como la preservación de los vegetales, razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE (sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartado 80 y jurisprudencia citada).
90 En segundo término, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, las autoridades nacionales han de demostrar que la excepción al principio de libre circulación de mercancías establecida por ellas es necesaria para conseguir los objetivos perseguidos, y que es conforme con el principio de proporcionalidad. Así pues, cuando las autoridades nacionales invocan un motivo para justificar una restricción a la libre circulación de mercancías, les incumbe demostrar la existencia concreta de una razón de interés general y la proporcionalidad de la medida adoptada en relación con el objetivo perseguido (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2002, ATRAL, C‑14/02, EU:C:2003:265, apartados 67 a 69 y jurisprudencia citada).
91 Pues bien, en el caso de autos, procede declarar que la Agencia de la Energía no ha demostrado ante el Tribunal de Justicia que una medida como el requerimiento controvertido, adoptado sobre la base del artículo 3 del capítulo 3 de las Disposiciones de 2011 de dicha Agencia, cumpla tales exigencias.
92 A este respecto, procede recordar que el referido artículo 3 precisa que el balance de masa debe realizarse «dentro de un lugar claramente delimitado» y que, al adoptar el requerimiento controvertido, la Agencia de la Energía consideró que las redes de gas nacionales interconectadas, como son aquellas que unen Alemania, Dinamarca y Suecia, no constituyen un lugar claramente delimitado.
93 Según se desprende de la resolución de remisión y tal como confirmó la Agencia de la Energía ante el Tribunal de Justicia, la práctica interpretativa de esta Agencia consiste, en cambio, en considerar que cuando se inyecta biogás sostenible en la red de gas nacional sueca, tal circunstancia no se opone a que se realice un balance de masa en relación con ese biogás.
94 Pues bien, procede declarar que la Agencia de la Energía no ha sido capaz de explicar objetivamente cómo podía considerarse, por un lado, que la red de gas nacional sueca en la que se mezclan distintos tipos de biogás constituye un «lugar claramente delimitado», a efectos del artículo 3 del capítulo 3 de las Disposiciones de 2011 de la Agencia de la Energía, y, por otro lado, que, cuando se trata de redes de gas de otros Estados miembros o de redes nacionales interconectadas, tales redes nacionales, consideradas individual o conjuntamente, no constituyen un «lugar claramente delimitado».
95 Por otro lado, la Agencia de la Energía ha afirmado igualmente en varias ocasiones, tanto en sus observaciones escritas como en la vista, que cuando el biogás sostenible que se importa a través de las redes de gas nacionales interconectadas lo ha sido al amparo de sistemas voluntarios nacionales o internacionales aprobados por la Comisión en virtud del artículo 18, apartado 4, de la Directiva 2009/28, la referida Agencia ha reconocido sin objeciones el carácter sostenible del biogás así importado procedente de otros Estados miembros, con lo que parece admitir que la circunstancia de que el biogás sostenible se mezcle en tales redes no se opone a que se aplique el balance de masa respecto de la mezcla realizada.
96 En lo que concierne a la explicación propuesta igualmente por la Agencia de la Energía para justificar la adopción del requerimiento controvertido, relativa a la inexistencia de una autoridad europea que pueda ejercer un control sobre el espacio formado por las redes de gas nacionales interconectadas, procede señalar, en primer término, que tal explicación se aparta del fundamento jurídico expresamente atribuido por la Agencia de la Energía al requerimiento controvertido y basado en la inexistencia de un «lugar claramente delimitado», en el sentido del artículo 3 del capítulo 3 de las Disposiciones de 2011 de dicha Agencia.
97 En segundo término, e independientemente de la inconsistencia a la que se acaba de aludir, tal explicación tampoco resulta convincente. Según se desprende del artículo 1a del capítulo 3 de la Ley n.º 598, incumbe a los agentes económicos que invocan el carácter sostenible del biogás que comercializan garantizar, en particular mediante acuerdos directos e indirectos, celebrados con los operadores de toda la cadena de producción, y mediante el establecimiento de un sistema de verificación supervisado por un controlador independiente, que ha de comprobar que dicho sistema es preciso, fiable y a prueba de fraude, que el biogás para el que solicitan la ventaja fiscal cumple los criterios de sostenibilidad establecidos en el artículo 7 de la Directiva 2009/28.
98 Pues bien, tal y como señaló el Abogado General en los puntos 89 y 90 de sus conclusiones, no consta, y la Agencia de la Energía no lo ha demostrado en modo alguno, que esta Agencia no pueda garantizar la sostenibilidad del biogás importado de otros Estados miembros a través de las redes de gas nacionales interconectadas exigiendo a los agentes económicos de que se trate que aporten los datos exigidos por el Derecho nacional, teniendo al mismo tiempo en cuenta, a este respecto, la información y los documentos que resulten eventualmente del sistema de balance de masa establecido en los Estados miembros de los que proceda la partida de biogás sostenible de que se trate, y asegurándose al mismo tiempo de que la referida partida se considere retirada una única vez de la mezcla o mezclas, para los fines precisados en el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2009/28, tal y como exige el sistema de balance de masa establecido en el artículo 18, apartado 1, de dicha Directiva.
99 De cuanto antecede se sigue que la Agencia de la Energía no ha demostrado que el requerimiento controvertido, adoptado sobre la base del artículo 3 del capítulo 3 de las Disposiciones de 2011 de dicha Agencia, fuera necesario para garantizar el carácter sostenible del biogás importado de otros Estados miembros para los fines mencionados en el artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2009/28, de modo que tal medida vulnera el principio de proporcionalidad y no puede, por tanto, considerarse justificada.
100 Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede indicar al órgano jurisdiccional remitente que el artículo 34 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a un requerimiento, como el controvertido en el litigio principal, mediante el cual una autoridad nacional pretende excluir que un agente económico pueda aplicar un sistema de balance de masa, en el sentido del artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2009/28, al biogás sostenible transportado a través de las redes de gas nacionales interconectadas, en virtud de una disposición adoptada por dicha autoridad según la cual el referido balance de masa debe realizarse «dentro de un lugar claramente delimitado», siendo así que esa misma autoridad sí admite, sobre la base de aquella disposición, que pueda aplicarse el sistema de balance de masa al biogás sostenible transportado a través de la red de gas nacional del Estado miembro al que pertenece esa autoridad.
Comentario de la Autora:
En su primer pronunciamiento sobre el artículo 18 de la Directiva 2009/28, de fomento de las energías renovables, que impone el método del “balance de masa” para acreditar la sostenibilidad de los biocarburantes a efectos del cumplimiento de los objetivos de consumo de energías renovables en el transporte o del acceso a las ayudas financieras estatales, el Tribunal de Justicia deja claro, en primer lugar, que dicho precepto no vulnera el art. 34 TFUE (libre circulación de mercancías), en la medida en que el obstáculo que supone a los intercambios comerciales de biocarburantes está justificado por su finalidad ambiental. Concluye, además, que la Directiva no obliga a los Estados a aceptar el biogás sostenible importado desde otros Estados a través de la red interconectada de gasoductos nacionales, pues disponen de margen de apreciación para imponer requisitos específicos a afectos de dicho sistema de verificación de la sostenibilidad de los biocarburantes.
Cuestión diferente es que dichos requisitos sean compatibles con el principio de libre circulación de mercancías consagrado en el art. 34 TFUE. Resulta lógico que el Tribunal de Justicia haya considerado contraria al mismo, por desproporcionada, innecesaria e incoherente, una normativa estatal que, a efectos de obtener ventajas fiscales, impide tener en cuenta el biogás sostenible inyectado a la red transfronteriza de gasoductos interconectados pero sí permite hacerlo cuando se inyecta en la red nacional.
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