Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 22 de junio de 2022: la República Eslovaca ha incumplido las Directivas 92/43, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre (arts. 6.3 y 6.2, en conexión con el art. 7); y, 2009/147, relativa a la conservación de las aves (art. 4.2)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Sexta, asunto C‑661/20, ECLI:EU:C:2022:496
Palabras clave: Hábitats. Aves. Evaluación ambiental apropiada. Zonas especiales de conservación. Zonas de protección de aves. Urogallo. Bosques. Gestión forestal.
Resumen:
La Comisión, a raíz de las denuncias presentadas por varias asociaciones ambientales relativas a la supuesta desprotección del urogallo frente a la gestión forestal en las zonas designadas en dicho Estado conforme a las Directivas de hábitats y de Aves, inició un procedimiento de infracción contra la República de Eslovaquia y, tras constatar que dicho Estado no había adoptado las medidas consideradas necesarias a la fecha de expiración del plazo previsto en su dictamen motivado, interpuso contra el mismo recurso por incumplimiento de dichas normas europeas.
La demanda de la Comisión se basaba en tres motivos principales. El primero se refería a las deficiencias en la regulación eslovaca de la evaluación ambiental previa que requieren las actuaciones que pueden afectar a las zonas especiales de conservación (ZEC) según el art. 6.3 de la Directiva de hábitats y se proyectaba sobre tres tipos de medidas de gestión forestal (los planes de mantenimiento de los bosques; las cortas de emergencia; y, las medidas de prevención de amenazas y de eliminación de los efectos de los daños causados por agentes nocivos). El segundo era la falta de medidas adecuadas para impedir el deterioro de los hábitats y las alteraciones apreciables en las zonas de protección designadas para la conservación del urogallo según el art. 6.2 de la Directiva de hábitats; y, el último motivo, no haber adoptado las medidas especiales de conservación aplicables al hábitat del urogallo en las zonas especiales protección para las aves designadas para asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución según el art. 4.2 de la Directiva 2009/147/CE de aves de 2009.
El Tribunal de Justicia, aplicando su doctrina consolidada sobre la interpretación de los preceptos de las citadas Directivas, estima todos los motivos esgrimidos por la Comisión y declara el incumplimiento de las obligaciones establecidas en ambas Directivas por parte de dicho Estado. Hay que destacar que, el propio Estado, reconoció el deterioro de los hábitats de dicha especie en las zonas de protección designadas.
Destacamos los siguientes extractos:
57. Así, las disposiciones de la Directiva sobre los hábitats tienen por objetivo que los Estados miembros adopten medidas de protección apropiadas para mantener las características ecológicas de los lugares en que existan tipos de hábitats naturales [sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża»), C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 107 y jurisprudencia citada].
58. Para ello, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats establece un procedimiento de evaluación destinado a garantizar, mediante un control previo, que un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar de que se trate o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable al citado lugar únicamente se autorice en la medida en que no cause perjuicio a la integridad de dicho lugar [véase, en este sentido, la sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 108 y jurisprudencia citada)].
2) Sobre la primera parte del primer motivo, relativa a los PMB
64. En particular, de los autos se desprende que, a partir de esa fecha, se suprimió la obligación existente hasta entonces, prevista en el artículo 28, apartado 4, de la Ley de Conservación de la Naturaleza, de incluir en el dictamen de las autoridades responsables de la conservación de la naturaleza un dictamen científico sobre el riesgo de que un PMB afectara de forma apreciable a un lugar Natura 2000.
65. De lo anterior se infiere que procede estimar la primera parte del primer motivo.
3) Sobre la segunda parte del primer motivo, relativa a las cortas de emergencia
69. A este respecto, procede recordar que la posibilidad de dispensar en términos generales a algunas actividades de la necesidad de una evaluación de sus repercusiones sobre el espacio de que se trate, conforme a la normativa en vigor, no tiene entidad suficiente para garantizar que tales actividades no atenten contra la integridad del lugar protegido. De este modo, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats no puede autorizar a un Estado miembro a dictar normas nacionales que eximan, en términos generales, de la obligación de evaluación de sus repercusiones sobre el lugar a ciertos tipos de planes o proyectos (sentencia de 7 de noviembre de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment y otros, C‑293/17 y C‑294/17, EU:C:2018:882, apartado 114 y jurisprudencia citada).
70. De lo anterior se desprende que, al dispensar en términos generales las cortas de emergencia de una evaluación de sus repercusiones en las ZPE designadas para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus), la República Eslovaca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
71. Por tanto, procede estimar la segunda parte del primer motivo.
4) Sobre la tercera parte del primer motivo, relativa a las medidas destinadas a prevenir las amenazas que pesan sobre los bosques y a eliminar las consecuencias de los daños causados por los agentes nocivos
77. De las consideraciones anteriores se desprende que la República Eslovaca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de dicha Directiva, al eximir los PMB y sus modificaciones, las cortas de emergencia y las medidas destinadas a prevenir las amenazas que pesan sobre los bosques y a eliminar las consecuencias de los daños causados por catástrofes naturales de la obligación, cuando puedan afectar a las zonas de protección especial designadas para la conservación del urogallo (Tetrao urogallus), de ser sometidos a una adecuada evaluación de sus repercusiones en la zona de que se trate, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicha zona.
B. Segundo motivo, basado en la infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de dicha Directiva
98. Con carácter preliminar, procede recordar que una actividad únicamente es conforme con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats si se garantiza que no genera ninguna alteración que pueda afectar de forma significativa a los objetivos de la citada Directiva, en particular, a sus objetivos de conservación (sentencia de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España, C‑404/09, EU:C:2011:768, apartado 126 y jurisprudencia citada).
99. En virtud de esta disposición, el estatuto jurídico de protección de las ZPE también debe garantizar que se eviten en estas el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies, así como las alteraciones significativas que afecten a aquellas especies para las que se hayan designado las referidas zonas (sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Grecia, C‑293/07, no publicada, EU:C:2008:706, apartado 24 y jurisprudencia citada).
100. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, por una parte, la protección de las ZPE no debe limitarse a medidas destinadas a evitar los deterioros y las perturbaciones externas causados por el hombre, sino que, según la situación que se presente, debe también incluir medidas positivas cuyo objetivo sea conservar y mejorar el estado del lugar (sentencia de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España, C‑404/09, EU:C:2011:768, apartado 135).
103. A este respecto, en primer lugar, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia y, en particular, del Programa de conservación se desprende que las cortas intensivas de madera en grandes superficies y el recurso a pesticidas para luchar contra los insectos subcorticales, incluso durante el período de reproducción del urogallo (Tetrao urogallus), contribuyeron a un descenso significativo de la población de esta especie en las doce ZPE designadas para su conservación, a saber, una caída del 49,4 % entre los años 2004 y 2019.
106. Ciertamente, dicho Estado miembro ha demostrado, mediante la aprobación del Programa de conservación, que es consciente del declive del hábitat y de la población de esta especie y que tiene la intención de poner remedio a esa situación, como demuestran las decisiones adoptadas por las autoridades responsables de la protección de la naturaleza hasta el 20 de junio de 2020 para limitar o prohibir la explotación forestal en las zonas de hábitat del urogallo (Tetrao urogallus) y las inspecciones llevadas a cabo en determinadas ZPE.
107. Sin embargo, estas medidas resultan incompletas, por cuanto no incluyen medidas de conservación establecidas de manera sistemática, en función de las exigencias ecológicas de dicha especie y de cada tipo de hábitat presente en cada una de las doce ZPE designadas para su conservación. En efecto, como señala la Comisión, tales medidas se limitan a casos aislados y se adoptaron, en su mayor parte, únicamente a raíz de quejas de particulares o de ONG, de modo que revisten un carácter parcial y acreditan la inexistencia de un sistema estructural destinado a garantizar la conservación del urogallo (Tetrao urogallus) poniendo término a los deterioros de su hábitat.
108. En segundo lugar, procede señalar que la República Eslovaca menciona, en su escrito de contestación, un conjunto de medidas que, a su entender, son adecuadas para prevenir el deterioro de los hábitats del urogallo (Tetrao urogallus) y las alteraciones que tengan un efecto apreciable en esta especie, a saber, el proyecto «Mejora de las infraestructuras de transporte en la montaña y del transporte en Štrbské Pleso», la propuesta de recalificación de la ZPE Horná Orava como «bosque de uso especial», el proyecto de zonificación del parque nacional para la ZPE Muránska planina-Stolica, las propuestas científicas de PMB para seis ZPE, los proyectos de reserva natural Pralesy Slovenska (Bosques primarios de Eslovaquia) y Hluchánian y el proyecto integrado Natura 2000 SVK.
110. Por consiguiente, la Comisión ha demostrado, de manera suficientemente documentada y pormenorizada, la falta constante y casi generalizada de medidas de protección apropiada, consistentes en evitar que las actividades de gestión forestal ocasionen deterioros de los hábitats del urogallo (Tetrao urogallus) y alteraciones de esta especie que puedan tener efectos apreciables, teniendo en cuenta el objetivo de conservación de la misma.
C. Tercer motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves
127. De entrada, procede recordar que, con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre las aves, la designación de un territorio como ZPE para la conservación de una especie implica el mantenimiento sostenible de las características constitutivas del hábitat de esa zona, siendo el objetivo que ha justificado la designación de dicha zona la supervivencia de la especie en cuestión y su reproducción (sentencia de 25 de julio de 2018, Grace y Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, apartado 35).
128. En particular, esta disposición exige, so pena de verse privada de cualquier efecto útil, no solo la adopción de las medidas de conservación necesarias para mantener un estado de conservación favorable de los hábitats y de las especies protegidos en el lugar de que se trate, sino también, y sobre todo, su aplicación efectiva [véase, en este sentido, la sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 213].
133. En segundo lugar, por lo que respecta a las medidas de conservación especiales adoptadas a raíz de decisiones de las autoridades responsables de la protección de la naturaleza basadas en el artículo 4, apartado 2, de la Ley de Conservación de la Naturaleza, de los autos se desprende que tales medidas tienen carácter temporal y deben prolongarse mediante la adopción de decisiones ulteriores, de modo que la protección garantizada por esta disposición no puede constituir una garantía duradera del mantenimiento de un estado de conservación favorable de los hábitats y de la especie del urogallo (Tetrao urogallus) en las ZPE de que se trata.
Comentario de la Autora:
La Sentencia declara el incumplimiento de las Directivas de hábitats y aves por parte de Eslovaquia debido a la gestión forestal (entre otras cosas, corta intensiva de madera) llevada a cabo en varias zonas de protección del urogallo declaradas en dicho Estado y que provocó en las mismas la desaparición de sus hábitats y un descenso muy significativo de población.
El Tribunal de Justicia, que aplica su doctrina consolidada sobre las medidas que protección que deben aplicar los Estados en las zonas de protección designadas conforme dichas normas, como la evaluación ambiental que procede llevar a cabo de cualquier actuación que pueda dañarlas, entiende incompatible con el Derecho de la Unión Europea la exención de dicha evaluación de los planes de gestión de los bosques en dichas zonas o las denominadas cortas de emergencia. Cabe destacar, igualmente, que se considere necesario, para garantizar la tutela adecuada de estas zonas frente a la gestión forestal la existencia de un “sistema estructural” de garantice su conservación. Las medidas puntuales y parciales, como puede ser la denegación puntual de las solicitudes de realizar determinadas cortas de madera en estas zonas protegidas, no garantiza el cumplimiento de las exigencias de tutela previstas en dichas normas.
El Tribunal tuvo muy en cuenta que, como constaba en autos, que las cortas intensivas de madera y el empleo de pesticidas en las zonas de protección del urogallo designadas en dicho Estado, incluso en época de reproducción, contribuyeron a un descenso muy significativo de la población de esta especie en dichas zonas (49,4 % entre 2004 y 2019).
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