Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala séptima), de 14 de noviembre de 2013, asunto T-456/11, por la que se resuelve un recurso de anulación parcial del Reglamento relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos, (REACH), en relación al cadmio
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Temas clave: Reglamento REACH, sustancias químicas, cadmio, evaluación de riesgo insuficiente, principio de precaución
Resumen:
Se trata de un recurso de anulación parcial del Reglamento (UE) nº 494/2011 de la Comisión, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1907/2006 (REACH), en lo que respecta a su anexo XVII (cadmio), en la medida en que restringe el uso de pigmentos de cadmio en materiales plásticos distintos de aquellos en los que se limitaba dicho uso antes de que se adoptara el Reglamento nº 494/2011.
La demanda es interpuesta por International Cadmium Association (ICdA) asociación internacional cuyos miembros son productores, consumidores, transformadores y recicladores de cadmio y de sus compuestos.
En 2007 se publicó el Informe de la Unión sobre la evaluación del riesgo relativo al cadmio y al óxido de cadmio, elaborado por el Reino de Bélgica y cuya parte I, referida al medio ambiente, había sido objeto de un Dictamen del Comité científico de la toxicidad, la ecotoxicidad y el medio ambiente de 28 de marzo de 2004. Dicho Informe contenía conclusiones acerca de la necesidad de limitar el riesgo relativo a la exposición del medio ambiente y de la salud humana al cadmio y al óxido de cadmio.
A raíz de la publicación del Informe de la Unión sobre la evaluación del riesgo, la Comisión adoptó la Recomendación de 29 de mayo de 2008, sobre las medidas de reducción del riesgo de las sustancias siguientes: cadmio y óxido de cadmio.
El 5 de noviembre de 2010, la Comisión sometió al Comité establecido en virtud del artículo 133, apartado 1, del Reglamento nº 1907/2006, una versión modificada del proyecto de modificación del anexo XVII del citado Reglamento en lo que respecta al cadmio. Con arreglo a esta versión, que fue discutida por dicho Comité en su reunión de 25 de noviembre de 2010, las restricciones propuestas ya no afectaban únicamente al uso de cadmio y de sus compuestos en determinados materiales plásticos, sino que eran aplicables a todos los materiales plásticos.
El 20 de mayo de 2011, la Comisión aprobó el Reglamento (UE) nº 494/2011, por el que se modifica el Reglamento nº 1907/2006, en lo que respecta a su anexo XVII (cadmio), Reglamento ahora impugnado por la International Cadmium Association.
Destacamos los siguientes extractos:
28. La Comisión niega que las demandantes tengan interés en ejercitar la acción. Según dicha institución, las demandantes han perdido cualquier interés en ejercitar la acción como consecuencia de la entrada en vigor del Reglamento nº 835/2012. En efecto, éste reintroduce las restricciones anteriores a la adopción del Reglamento impugnado sobre los compuestos de cadmio utilizados como pigmentos, y lo hace con efectos retroactivos a la fecha de aplicación del Reglamento impugnado. En la vista, la Comisión alegó igualmente que las demandantes carecen de interés en ejercitar la acción en la medida en que su recurso de anulación se refiera a pigmentos de cadmio que no sean el naranja de sulfoseleniuro de cadmio, el rojo de sulfoseleniuro de cadmio ni el sulfuro de zinc de cadmio, ya que tales pigmentos de cadmio son los únicos fabricados por las demandantes segunda y tercera.
33. En primer lugar, en cuanto al interés de las demandantes, en el momento de la interposición del presente recurso, en obtener la anulación del Reglamento impugnado en lo que respecta a pigmentos de cadmio distintos de los tres fabricados por las demandantes segunda y tercera, procede señalar que las demandantes no han aportado dato alguno que permita concluir que tal anulación les procuraría algún beneficio. En efecto, por lo que se refiere a estos otros pigmentos, las demandantes defendieron un interés en ejercitar la acción alegando, en esencia, que no puede excluirse que las demandantes segunda y tercera fabriquen igualmente en un futuro pigmentos de cadmio que no sean el naranja de sulfoseleniuro de cadmio, el rojo de sulfoseleniuro de cadmio ni el sulfuro de zinc de cadmio. Ahora bien, como la fabricación por parte de dichas demandantes de pigmentos de cadmio que no sean los tres antes mencionados es meramente hipotética y las demandantes no han respaldado su afirmación con ninguna prueba, no tienen un interés real y actual en la anulación del Reglamento impugnado en la medida en que éste se refiere a pigmentos de cadmio distintos de los tres fabricados por las demandantes segunda y tercera. Por tanto, en esta fase el presente recurso sólo puede declararse admisible en la medida en que se refiera únicamente al naranja de sulfoseleniuro de cadmio, al rojo de sulfoseleniuro de cadmio y al sulfuro de zinc de cadmio (en lo sucesivo, «los pigmentos de cadmio controvertidos»).
34. De la jurisprudencia se desprende que un demandante puede conservar su interés en solicitar la anulación de un acto de una institución, por un lado, para evitar que la ilegalidad de que presuntamente adolece el acto se reproduzca en el futuro (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión, C-362/05 P, Rec. p. I-4333, apartado 50 y jurisprudencia que allí se cita) y, por otro lado, para obtener del juez de la Unión la declaración de que se ha cometido una ilegalidad contra él, de suerte que dicha declaración pueda servir de base a un eventual recurso de indemnización destinado a reparar adecuadamente el perjuicio ocasionado por el acto impugnado (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 1980, Könecke Fleischwarenfabrik/Comisión, 76/79, Rec. p. 665, apartados 8 y 9; de 31 de marzo de 1998, Francia y otros/Comisión, C-68/94 y C-30/95, Rec. p. I-1375, apartado 74, y la sentencia Shanghai Excell M&E Enterprise y Shanghai Adeptech Precision/Consejo, citada en el apartado 29 supra, apartado 53).
35. Sin necesidad de pronunciarse sobre la persistencia de un interés en ejercitar la acción con vistas a evitar que una supuesta ilegalidad se reproduzca en el futuro, es preciso hacer constar que las demandantes conservan, al menos, un interés como base de un posible recurso por responsabilidad.
38. (…) procede hacer constar que, durante ese período, el Reglamento impugnado prohibía el uso de los pigmentos de cadmio controvertidos en las mezclas y artículos fabricados a partir de cualquier material plástico, exceptuando los artículos coloreados por motivos de seguridad con mezclas que contuvieran cadmio. En este contexto, las demandantes siguen teniendo interés en que se declare la ilegalidad parcial del Reglamento impugnado, ya que, por una parte, dicha declaración vinculará al juez de la Unión con vistas a un recurso de indemnización y, por otra parte, podrá constituir la base para una eventual negociación extrajudicial entre la Comisión y las demandantes encaminada a reparar el perjuicio supuestamente sufrido por éstas (véase, en este sentido, la sentencia Shanghai Excell M&E Enterprise y Shanghai Adeptech Precision/Consejo, citada en el apartado 29 supra, apartados 54 y 55).
Sobre el fondo
40. En apoyo de su recurso, las demandantes invocan ocho motivos basados, el primero, en la infracción del artículo 137, apartado 1, letra a), y de los artículos 68 a 73 del Reglamento nº 1907/2006; el segundo, en un error manifiesto de apreciación; el tercero, en la violación de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima; el cuarto, en una infracción del Reglamento nº 1907/2006, en la medida en que el Reglamento impugnado establece restricciones para un grupo de sustancias, a saber, los compuestos de cadmio, sin haberlas evaluado individualmente; el quinto, en la violación del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC; el sexto, en la violación de los derechos procesales de las demandantes; el séptimo, en el incumplimiento de la obligación de motivación, y el octavo, en la violación del principio de proporcionalidad.
43. Por lo que se refiere a la primera parte del motivo, basada en la falta de evaluación del riesgo, las demandantes alegan que la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación al no analizar los riesgos que entraña el uso de los pigmentos de cadmio controvertidos, que son sustancias diferentes del cadmio, en materiales plásticos distintos de aquellos en los que se limitaba dicho uso antes de que se adoptara el Reglamento impugnado. Según ellas, tales pigmentos de cadmio están explícitamente excluidos de la clasificación armonizada del peligro de los compuestos del cadmio, a tenor del anexo VI del Reglamento nº 1272/2008.
45. (…) en un contexto técnico complejo y cambiante como el del presente asunto, las autoridades de la Unión disponen de una amplia facultad de apreciación, en particular en cuanto a la apreciación de hechos de carácter científico y técnico de gran complejidad, para determinar la naturaleza y alcance de las medidas que adopten, mientras que el control del juez de la Unión debe limitarse a examinar si, al ejercer dicha facultad de apreciación, dichas autoridades incurrieron en error manifiesto o desviación de poder o, también, si éstas rebasaron manifiestamente los límites de su facultad de apreciación. En tal contexto, el juez de la Unión no puede, en efecto, sustituir la apreciación de los hechos de carácter científico y técnico efectuada por las instituciones, las únicas a las que el Tratado FUE encomendó dicha tarea, por la suya propia (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 8 de julio de 2010, Afton Chemical, C-343/09, Rec. p. I-7027, apartado 28, y de 21 de julio de 2011, Etimine, C-15/10, Rec. p. I-6681, apartados 59 y 60).
48. (…) la introducción en el Reglamento impugnado de nuevas restricciones relativas a los pigmentos de cadmio controvertidos presuponía el cumplimiento de los requisitos recogidos en el artículo 68, apartado 1, del Reglamento nº 1907/2006. Esta disposición establece que, si existe un riesgo inaceptable para la salud humana o el medio ambiente derivado de la fabricación, uso o comercialización de sustancias y al que deba hacerse frente a escala de la Unión, se modificará el anexo XVII de dicho Reglamento mediante la adopción de nuevas restricciones en relación con la fabricación, uso o comercialización de las sustancias como tales o en forma de mezclas o contenidas en artículos. Al adoptar este tipo de decisión es preciso tener en cuenta las consecuencias socioeconómicas de la restricción y la disponibilidad de alternativas.
51. (….) es preciso analizar, por tanto, si el Reglamento impugnado se basa en un error manifiesto de apreciación de la Comisión derivado de la falta de evaluación del riesgo que entraña la presencia de los pigmentos de cadmio controvertidos en materiales plásticos distintos de aquellos en los que se limitaba dicho uso antes de que se adoptara el Reglamento impugnado.
52. A este respecto, procede recordar que la evaluación científica de los riesgos efectuada por especialistas científicos debe ofrecer a la Comisión una información lo bastante fiable y sólida como para permitirle comprender todas las implicaciones de la cuestión científica planteada y determinar su política con conocimiento de causa. Por consiguiente, so pena de adoptar unas medidas arbitrarias que el principio de cautela nunca podría legitimar, la Comisión debe velar por que las medidas que adopte estén basadas, aunque se trate de medidas preventivas, en una evaluación científica de los riesgos tan exhaustiva como sea posible, habida cuenta de las circunstancias específicas de cada caso (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 11 de septiembre de 2002, Pfizer Animal Health/Consejo, T-13/99, Rec. p. II-3305, apartado 162).
53. Es preciso señalar que la Comisión reconoce que el Informe de la Unión sobre la evaluación del riesgo sólo se ocupa de los pigmentos de cadmio indirectamente, es decir, en la medida en que hace referencia a las plantas de producción de dichos pigmentos. Así lo confirman los considerandos 1 y 2 del Reglamento nº 835/2012, de los cuales se desprende que la ampliación de la restricción del uso de cadmio y de sus compuestos a cualquier material plástico no estaba basada en ese Informe. Sin embargo, la Comisión alega que su decisión de ampliar la restricción del uso como colorante de cualquiera de los compuestos de cadmio en materiales plásticos distintos de aquellos en los que se limitaba dicho uso antes de que se adoptara el Reglamento impugnado se basaba en la toma en consideración de otras fuentes de información.
54. (…) la Comisión se remite a la Resolución del Consejo de 25 de enero de 1988 relativa a un programa de acción comunitario para combatir la contaminación ambiental por cadmio (…)
55. (…) la Comisión se remite al informe de 2000, el cual se basó en el informe de 1998 y estimó en 0,005 % el porcentaje de cadmio que se desprende de los plásticos pigmentados durante el ciclo de vida del producto (…)
57. (…) la Comisión se refiere al estudio titulado “El comportamiento del PVC en los vertederos”, elaborado por una sociedad alemana para la Comisión en el año 2000, el cual señala que el estadio acidogénico del desarrollo precoz de los vertederos muestra la gran eficacia de la lixiviación. Según este estudio, debido a la acidez de los productos de fermentación que aparecen en la fase acuosa, el pH (potencial de hidrógeno) del lixiviado es bajo y en esta fase pueden disolverse metales pesados. En opinión de la Comisión, esto era importante en términos de liberación de iones cadmio, aunque éstos procedieran de compuestos calificados de insolubles, como los pigmentos de cadmio.
62. (…) la Comisión se remite a la Comunicación sobre los resultados de la evaluación del riesgo y la estrategia de limitación de éste en relación con las sustancias siguientes: cadmio y óxido de cadmio (…) Por lo que se refiere a la evaluación del riesgo para la salud humana, dicha Comunicación alude, para justificar la conclusión de que se requieren medidas específicas de reducción del riesgo, al riesgo de genotoxicidad y carcinogénico debido a la exposición al cadmio en el medio ambiente, cualquiera que sea la situación de exposición, dado que esta sustancia se considera carcinógena sin umbral. En lo que respecta a la evaluación del riesgo para el medio ambiente, la citada Comunicación menciona en particular la preocupación que suscita cierto vertedero cuyos lixiviados desembocan directamente en las aguas superficiales, la suscitada por las aguas en el Reino Unido y en la región belga de Valonia, cuya concentración de cadmio es elevada, y la que suscitan los suelos en el Reino Unido a escala regional.
65. (…) la Comisión se refiere al estudio titulado “Análisis de la solicitud de excepción del uso de metales pesados en las cajas y palés de plástico”, de fecha de 29 de septiembre de 2008, relativo al comportamiento del cadmio y de los pigmentos de metales pesados en los vertederos (…)
67. Sin embargo, tal como alegan las demandantes, la pertinencia de ese estudio y del informe del Consejo de Ministros Nórdicos mencionado en él es limitada a efectos de determinar el riesgo que entraña la presencia de los pigmentos de cadmio controvertidos en materiales plásticos distintos de aquellos en los que se limitaba dicho uso antes de que se adoptara el Reglamento impugnado.
68. En efecto, por un lado, por lo que se refiere al informe del Consejo de Ministros nórdicos, éste no se refiere al uso de pigmentos de cadmio, sino al comportamiento del cadmio en los vertederos en general. Además, pese a que en él se indica que la movilidad del cadmio en el interior de los vertederos es baja y que la lixiviación completa del cadmio por la lluvia puede requerir entre varios cientos y varios miles de años, o incluso más en ciertos casos, aunque no haya ninguna prueba de que los vertederos puedan ser considerados recintos de confinamiento permanente del cadmio, el mencionado informe manifiestamente no constituye una base suficiente para la evaluación del riesgo que entraña el uso de los pigmentos de cadmio controvertidos en materiales plásticos.
70. (…) a pesar de que ese estudio indica que la capacidad de resistencia a la luz y a las inclemencias meteorológicas depende, en especial, del medio en el que el pigmento de cadmio es utilizado, a saber, del hecho de que las cajas o palés sean enteros o granulados, dicho estudio no desarrolla en absoluto el tema de la presencia y del comportamiento de los pigmentos de cadmio en diversos materiales plásticos. Ahora bien, lo que es motivo de controversia en el presente asunto es, precisamente, la evaluación del riesgo que entraña la presencia de los pigmentos de cadmio controvertidos en materiales plásticos distintos de aquellos en los que se limitaba dicho uso antes de que se adoptara el Reglamento impugnado. Por otro lado, procede hacer constar que el referido estudio se ocupaba únicamente de los materiales plásticos utilizados precisamente para la fabricación de cajas o de palés.
71. A la vista de las consideraciones expuestas, no se desprende de los autos que la Comisión haya evaluado todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que el Reglamento impugnado pretendía regular. Al concluir, basándose en los datos científicos mencionados en los apartados 54 a 70 supra, que existía un riesgo para la salud humana o el medio ambiente al que debía hacerse frente a escala de la Unión, la Comisión incurrió, pues, en un error manifiesto de apreciación.
En consecuencia, el TJUE decide anular el Reglamento (UE) nº 494/2011 de la Comisión, de 20 de mayo de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH), en lo que respecta a su anexo XVII (cadmio), en la medida en que restringe el uso del naranja de sulfoseleniuro de cadmio (nº CAS 1256-57-4), del rojo de sulfoseleniuro de cadmio (nº CAS 58339-34-7) y del sulfuro de zinc de cadmio (nº CAS 8048-07-5) en mezclas y artículos fabricados a partir de polímeros orgánicos sintéticos distintos de aquellos en los que se limitaba dicho uso antes de que se adoptara el Reglamento nº 494/2011.
Comentario del Autor:
A juicio del TJUE el análisis de la evaluación de riesgo realizado por la Comisión pese a los numerosos informes en los que la Comisión se basó es insuficiente y concluye que la Comisión no evaluó todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que el Reglamento impugnado pretendía regular, razón por la que lo anula.
Es curioso la omisión del principio de precaución en la consideración de esta sentencia, más cuando de los informes de la Comisión en los que se basó la restricción del Reglamento ahora impugnado, a mi juicio, se deriva una duda más que razonable sobre el impacto que sobre el medio ambiente y sobre todo la salud de las personas pueda tener la controvertida sustancia.
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