Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 5 de septiembre de 2019: Italia ha incumplido la Decisión de ejecución (UE) 2015/789, sobre medidas para evitar la introducción y propagación dentro de la Unión de Xylella fastidiosa (art. 7.2, letra c- obligación de eliminación inmediata de los vegetales afectados por dicha bacteria-; y, art. 7.7 – obligación de vigilancia en la zona de contención-)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia.
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Quinta), Asunto C-443/18, ECLI:EU:C: 2019:676
Temas Clave: Sanidad vegetal; Riesgos fitosanitarios; Xylella fastidiosa
Resumen:
La Sentencia resuelve el recurso por incumplimiento interpuesto contra Italia por la Comisión por la propagación de la bacteria Xylella fastidiosa (Xf) . La demanda imputaba a dicho Estado el incumplimiento de las siguientes obligaciones:
1º) Eliminación inmediata de los vegetales afectados por dicha bacteria (art. 7.2, letra c) de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada).
2º) Vigilar la presencia de la bacteria en la franja de 20 kilómetros de la zona de contención (art. 7. 7, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada).
3º) Adoptar las medidas necesarias para evitar la propagación (artículos 6, apartados 2, 7 y 9, y 7, apartados 2, letra c), y 7, de dicha Decisión de Ejecución y art. 16.1 de la Directiva 2000/29); y, de cooperación leal (artículo 4.3 TUE).
El Tribunal de Justicia rechaza, por falta de prueba, la última imputación de la Comisión, esto es, el incumplimiento general y persistente de la obligación de evitar la propagación de la bacteria por infracciones reiteradas de las normas aplicables al caso pero estima las dos primeras.
La Sentencia entiende que Italia incumplió la obligación de eliminación inmediata de los vegetales infectados prevista en la citada Decisión de la Comisión pues el sacrificio tardó meses, lo que no encaja con dicha exigencia. El Tribunal se basa, fundamentalmente, en los datos científicos aportados por la Comisión según los cuáles la erradicación de la enfermedad requería una rápida eliminación. En este sentido, considera irrelevante a efectos de la declaración del incumplimiento el hecho de un juez italiano suspendiera cautelarmente, previa solicitud de los afectados, las medidas adoptadas por las autoridades italianas para cumplir la decisión de la Comisión.
Por su parte, la declaración del incumplimiento de las obligaciones de vigilancia se debe que las inspecciones no se realizaron en el momento adecuado y, por tanto, no permitieron detectar la infección y eliminar inmediatamente los vegetales afectados.
Destacamos los siguientes extractos:
38. Pues bien, el tenor del artículo 7, apartado 2, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada está redactado a este respecto en términos que no dejan lugar a ninguna duda razonable. En efecto, el término «inmediatamente» empleado en esa disposición no puede conciliarse, habida cuenta de su sentido habitual en el lenguaje corriente, con un plazo de varias semanas, y aún menos, como en el caso de autos, de varios meses.
39. Esta interpretación se impone tanto más cuanto que, según los dictámenes de la EFSA, de 6 de enero de 2015 y de 17 de marzo de 2016, cuyas apreciaciones a este respecto no han sido rebatidas, solo la rápida eliminación de los vegetales infectados puede evitar la propagación de la bacteria Xf. En efecto, como resulta de los datos científicos aportados por la Comisión en apoyo de su recurso, que la República Italiana tampoco ha refutado, el insecto vector —en el caso de autos, el saltamontes americano de la vid— se desplaza casi 100 metros en el espacio de solamente 12 días.
40. Así, el informe de auditoría redactado por la Comisión correspondiente a 2018 [Final report of an audit carried out in Italy from 28 May 2018 to 1 June 2018 in order to evaluate the situation and official controls for [Xylella fastidiosa] (informe final de la auditoría realizada en Italia entre el 28 de mayo de 2018 y el 1 de junio de 2018 para evaluar la situación y los controles oficiales de la Xylella fastidiosa), DG (Salud y Seguridad Alimentaria) 2018-6485, p. 23-24] (en lo sucesivo, «informe de auditoría de 2018») hace expresamente hincapié en que más del 90 % de los casos positivos de infección identificados durante el ejercicio de vigilancia correspondiente a 2016, finalizado en mayo de 2017, fueron descubiertos en las proximidades de vegetales censados como infectados durante 2015 y cuya eliminación se realizó con importantes retrasos.
44. De ello resulta que el artículo 7, apartado 2, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada impone a los Estados miembros una obligación de resultado precisa en cuanto a la eliminación de los vegetales infectados por la bacteria Xf, y que la apreciación objetiva de una infracción de dicha obligación basta, por sí sola, para demostrar la existencia de incumplimiento. Por tanto, la situación controvertida en el presente asunto no es comparable a la examinada por el Tribunal de Justicia en los apartados 107 y 108 de la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267), invocada por la República Italiana.
45. Por lo que respecta a los diversos obstáculos materiales, administrativos y jurídicos alegados por la República Italiana para justificar el retraso en sustraer a los vegetales infectados situados en la franja de 20 kilómetros de la zona de contención, basados en los numerosos olivos de muy grandes dimensiones, de la obligación —según el Derecho nacional— de identificar a los propietarios de las parcelas afectadas y de notificarles las medidas de eliminación y los recursos judiciales interpuestos para impedir el sacrificio, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede alegar situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos derivados del Derecho de la Unión (véase, en particular, la sentencia de 21 de marzo de 2019, Comisión/Italia, C‑498/17, EU:C:2019:243, apartado 35 y jurisprudencia citada).
56. En virtud del artículo 7, apartado 7, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, el Estado miembro interesado tenía la obligación de vigilar la presencia del organismo en cuestión mediante inspecciones anuales «en las épocas adecuadas del año» en la franja de 20 kilómetros de la zona de contención.
57. Si bien esta disposición no impone, según su tenor literal, que las inspecciones anuales en cuestión se practiquen en una época determinada del año, con lo que deja a las autoridades nacionales competentes cierto margen de apreciación al respecto, no es menos cierto que, conforme a dicho tenor, las inspecciones anuales deben realizarse en una época «adecuada».
58. Pues bien, habida cuenta del objetivo perseguido por la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada y, en particular, por las medidas de contención contempladas en su artículo 7, apartado 2, letra c), que, como se desprende del apartado 42 de la presente sentencia, es prevenir la propagación de la bacteria Xf, procede considerar que dichas inspecciones han de realizarse en un período del año que permita simultáneamente la detección de la infección de los vegetales y la aplicación de las medidas de contención de esa infección, consistentes, con arreglo a dicha disposición, en eliminar inmediatamente los vegetales infectados.
59. En el caso de autos, no se discute que la inspección realizada en el marco del ejercicio de vigilancia correspondiente a 2016 para registrar la presencia de la bacteria Xf en la franja de 20 kilómetros de la zona de contención se inició en agosto de 2016 para terminar en mayo de 2017.
61. Por consiguiente, aun suponiendo, como alega la República Italiana, que la bacteria Xf pueda detectarse durante todo el año, extremo que la Comisión niega, no es menos cierto que la inspección anual prevista en el artículo 7, apartado 7, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada debe estar concluida en una época suficientemente temprana del año, antes del inicio de la primavera, con el fin de permitir, de conformidad con el requisito establecido en el apartado 2, letra c), de dicho artículo, la eliminación en tiempo útil de los vegetales infectados.
Comentario de la Autora:
El legislador de la Unión Europea ha reconocido a la Comisión Europea la competencia para adoptar las medidas necesarias frente a los riesgos fitosanitarios, como el que se produjo en octubre de 2013 tras la detección, por primera vez en la Unión Europea, de la bacteria Xylella fastidiosa en olivos de la región de Apulia (Italia). Dicha Institución europea aprobó varias decisiones exigiendo adoptar medidas de emergencia como la eliminación inmediata de los ejemplares infectados o vigilar la zona adyacente pero, como se constata en la Sentencia comentada, las autoridades italianas no garantizaron el sacrificio a tiempo de todos los ejemplares afectados ni tampoco realizaron adecuadamente las inspecciones.
La decisión del Tribunal declarando el incumplimiento, por tanto, resulta comprensible ya que frente a determinados riesgos fitosanitarios es necesaria una actuación rápida que evite la propagación y la pasividad de las autoridades puede tener efectos devastadores.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 5 de septiembre de 2019, Asunto C-443/18
