Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 8 de mayo de 2019 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre las Directivas 2008/98/CE, relativa a los residuos (art. 4, “jerarquía de residuos”); y, 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (concepto de planes y programas)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Sexta), asunto C-305/18, ECLI:EU:C:2019:384
Temas Clave: Residuos; Jerarquía de residuos; Evaluación ambiental estratégica; Concepto de planes y programas; Instalaciones de incineración de residuos
Resumen:
El Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio (Italia) solicitó decisión prejudicial al Tribunal de Justicia antes de resolver el recurso interpuesto por varias asociaciones ambientales contra el Decreto del Consejo de Ministros, de 10 de agosto de 2016, que incrementaba la capacidad de tratamiento de las instalaciones de incineración de residuos urbanos existentes y preveía construir nuevas instalaciones de este tipo, declarándolas, además, “infraestructuras y establecimientos estratégicos de interés nacional preeminente”.
El Tribunal italiano tenía dudas sobre la compatibilidad de la normativa impugnada con la “jerarquía de residuos” establecida en la Directiva 2008/98 (art. 4, en conexión con el art. 13), al calificar las instalaciones de incineración de residuos como prioritarias. Por otra parte, solicitó al Tribunal de Justicia que determinara si dicha normativa podía considerarse un plan y/o programa en el sentido de la Directiva 2001/42, y, por tanto, requería evaluación ambiental estratégica previa.
El Tribunal de Justicia considera que la normativa cuestionada no vulnera el principio de “jerarquía de residuos” establecido en el art. 4 de la Directiva 2008/98. Aunque comienza reconociendo que las instalaciones de incineración de residuos llevan a cabo operaciones de eliminación, que figuran en el último lugar de la jerarquía, establece que los Estados tienen un margen muy amplio de apreciación para elegir entre las distintas operaciones de gestión de los residuos, pues se trata de un objetivo a alcanzar, y que no están obligados a optar por una solución de prevención y gestión específica. Además, la Sala tiene muy en cuenta que la norma priorizaba las instalaciones y no las operaciones de gestión a realizar en las mismas y que la declaración de las incineradoras como prioritarias perseguía simplificar su autorización y, en último término, crear una red nacional de gestión de residuos y subsanar las deficiencias de Italia en gestión de residuos (principio de autosuficiencia), constatada por el Tribunal de Justicia en varias sentencias declarando, por este motivo, el incumplimiento de este país de la legislación europea de residuos.
La Sentencia establece, por último, que una decisión normativa como la controvertida cumple todas las condiciones establecidas en la Directiva de evaluación estratégica, según vienen siendo interpretadas por el Tribunal de Justicia, para ser considerada un plan o programa susceptible de tener efectos ambientales significativos y que, por tanto, requiere evaluación ambiental previa.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 27. Procede recordar que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre residuos dispone que «la […] jerarquía de residuos servirá de orden de prioridades en la legislación y la política sobre la prevención y la gestión de los residuos: a) prevenciónn; b) preparación para la reutilizaciónn; c) reciclado; d) otro tipo de valorización, por ejemplo, la valorización energética; y e) eliminación».
28. Esta disposición, que establece la jerarquía de residuos tal como debe servir de orden de prioridades en la legislación y la política sobre la prevención y la gestión de los residuos, no permite inferir que sea necesario dar prioridad a un sistema que permita a los productores de residuos eliminarlos por sí Por el contrario, la eliminación de los residuos solo aparece en último lugar de la citada jerarquía (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2014, SETAR, C-551/13, EU:C:2014:2467, apartado44).
29. Cabe añadir que la jerarquía de residuos constituye un objetivo, lo que deja un margen de apreciación a los Estados miembros, a los que no obliga a optar por una solución de prevención y de gestión específica.
30. En consecuencia, a tenor del artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre residuos, cuando se aplique el principio de la «jerarquía de residuos», los Estados miembros adoptarán medidas para estimular las opciones que proporcionen el mejor resultado medioambiental global. Ello puede requerir que determinados flujos de residuos se aparten de la jerarquía cuando esté justificado por un enfoque de ciclo de vida sobre los impactos globales de la generación y de la gestión de dichos residuos.
32. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, si bien es cierto que el referido artículo 13 no especifica el contenido concreto de las medidas que deban adoptarse para garantizar que los residuos se gestionen sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar el medio ambiente, no es menos cierto que dicho artículo obliga a los Estados miembros en cuanto al resultado que debe alcanzarse, pero les deja un margen de apreciación en la evaluación de la necesidad de tales medidas (sentencia de 6 de abril de 2017, Comisión/Eslovenia, C-153/16, no publicada, EU:C:2017:275, apartado 61 y jurisprudencia citada).
38. Por último, si bien corresponde a los Estados miembros decidir qué medio es más adecuado para dar cumplimiento al principio de «jerarquía de residuos», estos también deben observar otras disposiciones de la Directiva sobre residuos que establecen obligaciones más específicas.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
44. El artículo 2, letraa), de la Directiva EEPP define los «planes y programas» a los que hace referencia como aquellos que cumplen dos condiciones acumulativas, a saber, por una parte, haber sido elaborados o adoptados por una autoridad nacional, regional o local o bien elaborados por una autoridad para su adopción mediante un procedimiento legislativo y, por otra parte, ser exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
45. El Tribunal de Justicia ha interpretado dicha disposición de modo que deben considerarse «exigidos», en el sentido y para la aplicación de la Directiva EEPP y, por tanto, sometidos a la evaluación de sus efectos en el medio ambiente en las condiciones que esta determina, los planes y programas cuya adopción se inscriba en un marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, las cuales determinarán las autoridades competentes para adoptarlos y el procedimiento de elaboración (Sentencia de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C-671/16, EU:C:2018:403, apartado 37 y jurisprudencia citada).
47. Cabe añadir que, con arreglo al artículo 3, apartado 2, letraa), de la Directiva EEPP, están sujetos a una evaluación medioambiental sistemática los planes y programas elaborados para determinados sectores y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 2012, L 26, p. 1; en lo sucesivo, Directiva «ERMA»), que derogó la Directiva 85/337.
48. A este respecto, en primer lugar, entre los sectores contemplados en esta disposición figura la gestión de residuos, de modo que se cumple el primer criterio.
49. En segundo lugar, las instalaciones de eliminación de residuos por incineración y sus modificaciones o ampliaciones son objeto de regulación en los apartados 9, 10 y 24 del anexoI de la Directiva ERMA y, en los casos en que no estén comprendidas en las categorías antes mencionadas, en el apartado 11, letra b), del anexo II de esta misma Directiva.
50. Respecto a la cuestión de si una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, define el marco para la autorización en el futuro de proyectos, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (Sentencia de 27 de octubre de 2016, D’Oultremont y otros, C-290/15, EU:C:2016:816, apartado 49; Sentencia de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C-671/16, EU:C:2018:403, apartado 53, y Sentencia de 7 de junio de 2018, Thybaut y otros, C-160/17, EU:C:2018:401, apartado 54).
51. A este respecto, los términos «conjunto significativo de criterios y condiciones» deben entenderse de manera cualitativa. En efecto, conviene atajar posibles estrategias para eludir las obligaciones establecidas por la Directiva EEPP que pudieran concretarse en una fragmentación de las medidas, reduciendo de este modo el efecto útil de dicha Directiva (sentencias de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C-671/16, EU:C:2018:403, apartado 55, y de 7 de junio de 2018, Thybaut y otros, C-160/17, EU:C:2018:401, apartado 55).
56. Por otra parte, el hecho de que en un momento posterior, cuando se realice la planificación a nivel regional, se lleve a cabo una evaluación medioambiental de conformidad con la Directiva EEPP, no incide en la aplicabilidad de las disposiciones relativas a dicha evaluación. En efecto, una evaluación del impacto medioambiental efectuada en virtud de la Directiva ERMA no dispensa de la obligación de efectuar la evaluación medioambiental que exige la Directiva EEPP a fin de responder a los aspectos medioambientales particulares de la misma (sentencia de 7 de junio de 2018, Thybaut y otros, C-160/17, EU:C:2018:401, apartado 64).
57. Además, en todo caso, no cabe acoger la objeción formulada por el Gobierno italiano de que, al constituir la normativa nacional controvertida en el litigio principal únicamente un marco de referencia, no se cumple el segundo requisito mencionado en el artículo 3, apartado 2, letraa), de la Directiva EEPP. En efecto, el hecho de que una normativa nacional presente cierto grado de abstracción y persiga un objetivo de transformación del marco existente ilustra su dimensión programática o planificadora y no impide su inclusión en el concepto de «planes y programas» (sentencia de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C-671/16, EU:C:2018:403, apartado 60 y jurisprudencia citada).
58. Esta interpretación es corroborada, por una parte, por las exigencias que resultan del artículo 6 de la Directiva EEPP, en relación con los considerandos 15 a 18 de esta, en la medida en que dicha Directiva tiene por objeto no solo contribuir a la protección del medio ambiente, sino también permitir la participación del público en el proceso de toma de decisiones. Por otra parte, como resulta del artículo 4, apartado 1, de esta Directiva, «la evaluación medioambiental […] se efectuará durante la preparación y antes de la adopción o tramitación por el procedimiento legislativo de un plan o programa». Del mismo modo, del artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva resulta que la evaluación medioambiental ha de realizarse lo antes posible a fin de que sus conclusiones puedan influir aún en eventuales decisiones. Es, en efecto, en tal fase en la que pueden analizarse las diferentes opciones y en la que se pueden tomar las decisiones estratégicas [véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de octubre de 2011, Seaport (NI) y otros, C-474/10, EU:C:2011:681, apartado 45, y de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C-671/16, EU:C:2018:403, apartado63]”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia contiene aportaciones de interés sobre la aplicación de la evaluación ambiental estratégica (concepto de planes y programas; relación con la evaluación de proyectos, etc.) pero merecen destacarse, por su novedad, las relativas a la “jerarquía de residuos” establecida en el art. 4 de la Directiva 2008/98. En este punto, el Tribunal de Justicia consagra una aplicación flexible de este “principio”, en el sentido de que se trata de un objetivo a alcanzar por los Estados y que el mismo no les obliga a optar por una solución de prevención y de gestión de residuos específica. El Tribunal recuerda que este precepto les obliga a estimular las opciones que permitan alcanzar el “mejor resultado ambiental global”, lo que puede suponer apartarse del orden jerárquico establecido para determinados flujos de residuos, siempre que esté justificado (apartado segundo).
La “jerarquía de residuos” establecida en el art. 4 de la Directiva, en suma, tiene un alcance limitado frente a políticas y regulaciones de los Estados en materia de gestión de residuos, al igual que el art. 13, al imponer una obligación de resultado. En cambio, como recuerda el Tribunal, otros preceptos de la Directiva de Residuos establecen obligaciones más específicas.
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