Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2016 (cuestión prejudicial), que interpreta el art. 3.3 de la Directiva 2001/42, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (concepto de “zonas pequeñas a nivel local”) y rechaza que sea contrario al art. 191 TFUE y al art. 37 CDFUE (“nivel elevado de protección del medio ambiente”)
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala tercera), Asunto C-444/15, ECLI:EU:C:2016:978
Temas Clave: evaluación estratégica; zonas pequeñas a nivel local
Resumen:
La Sentencia responde a cuestión prejudicial de validez e interpretación sobre el párrafo 3 del art. 3 de la Directiva de evaluación ambiental de planes y programas (estratégica), que deja en manos de los Estados la decisión de someter a evaluación los planes y programas del párrafo segundo en determinados casos (ordenación de “zonas pequeñas a nivel local” y modificaciones menores). El Tribunal de Justicia rechaza su incompatibilidad con el “nivel elevado de protección del medio ambiente” que prevén los Tratados para la política ambiental (arts. 191 TFUE y 37 CEDF), pues, según su jurisprudencia, no se requiere el mayor grado de protección técnicamente posible y, además, los Estados pueden incrementar el nivel protector. En todo caso, tras una interpretación sistemática del artículo 3 de la Directiva, concluye que el precepto exige un alto nivel de protección ambiental, pues la decisión debe basarse en un análisis casuístico (párrafo 5 y anexo III) y el simple riesgo de que los Estados lo incumplan no es motivo para considerarlo inválido.
En cuanto a la interpretación del concepto de “zonas pequeñas a nivel local”, el Tribunal, interpretando sistemáticamente la Directiva (contexto y finalidad) aporta dos criterios, esto es, el ámbito territorial de la autoridad (local); y, la superficie, concluyendo que el plan o programa debe cumplir los dos requisitos siguientes a) elaborado por una autoridad local, en contraposición a una autoridad regional o nacional; y, b) referirse a una zona de tamaño reducido en relación con ese ámbito territorial (local).
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 44. Si bien es sabido que el artículo 191 TFUE, apartado 2, exige que la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tenga por objeto un nivel de protección elevado, dicho nivel de protección, para ser compatible con la referida disposición, no es necesario que sea técnicamente el más elevado posible. En efecto, el artículo 193 TFUE autoriza a los Estados miembros a mantener o establecer medidas de mayor protección (véanse las sentencias de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech, C-284/95, EU:C:1998:352, apartado 49, y de 14 de julio de 1998, Bettati, C-341/95, EU:C:1998:353, apartado 47).
46. A este respecto, debe observarse que, debido a la necesidad de ponderar algunos de los objetivos y principios contemplados en el artículo 191 TFUE y a causa de la complejidad de la aplicación de los criterios, el control jurisdiccional debe limitarse necesariamente al extremo de si el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, al adoptar el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, incurrieron en un error manifiesto de apreciación (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech, C-284/95, EU:C:1998:352, apartado 37; de 14 de julio de 1998, Bettati, C-341/95, EU:C:1998:353, apartado 35, y de 15 de diciembre de 2005, Grecia/Comisión, C-86/03, EU:C:2005:769, apartado 88).
48. Del artículo 3, apartado 2, letra b), de la Directiva 2001/42 resulta que, salvo lo dispuesto en el apartado 3 de dicho artículo, serán objeto de una evaluación medioambiental todos los planes y programas que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, requieren una evaluación del impacto medioambiental conforme a lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Directiva sobre los hábitats.
49. El artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, por su parte, prevé que los planes y programas que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.
50. De esta disposición, en relación con el considerando 10 de la Directiva 2001/42, se desprende que, para los planes y programas que determinen el uso de zonas pequeñas a nivel local, las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate deberán efectuar un examen previo para comprobar si es probable que un plan o un programa concreto tenga efectos significativos en el medio ambiente y que, a continuación, deberán obligatoriamente someter este plan o programa a una evaluación medioambiental con arreglo a esta Directiva si llegan a la conclusión de que dicho plan o programa puede tener este tipo de efectos en el medio ambiente.
51. A tenor del artículo 3, apartado 5, de la Directiva 2001/42, los planes o programas que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente y que, por ello, requieren ser objeto de una evaluación medioambiental con arreglo a esta Directiva se determinarán, bien estudiándolos caso por caso, bien especificando tipos de planes y programas, o bien combinando ambos métodos. A tal efecto, los Estados miembros deben tener en cuenta, en cualquier caso, los criterios pertinentes establecidos en el anexo II de la citada Directiva, a fin de garantizar que los planes y programas con efectos previsiblemente significativos en el medio ambiente queden cubiertos por la misma Directiva.
52. Los mecanismos de examen de los planes y programas mencionados en el artículo 3, apartado 5, de la Directiva 2001/42 tienen por objeto facilitar la determinación de los planes y programas que exigen una evaluación porque pueden tener efectos significativos en el medio ambiente (véase la sentencia de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C-295/10, EU:C:2011:608, apartado 45).
53. El margen de apreciación de que disponen los Estados miembros con arreglo al artículo 3, apartado 5, de la Directiva 2001/42 para determinar ciertos tipos de planes o programas que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente encuentra sus límites en la obligación enunciada en el artículo 3, apartado 3, de dicha Directiva, en relación con el apartado 2 de ese mismo artículo, de someter a evaluación medioambiental aquellos planes y programas que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente debido, en particular, a sus características, a sus efectos y a las zonas que pueden verse afectadas (véase la sentencia de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C-295/10, EU:C:2011:608, apartado 46).
54. El artículo 3, apartados 2, 3 y 5, de la Directiva 2001/42 tiene pues como finalidad no sustraer a la evaluación del impacto ambiental ningún plan o programa que pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente (véase la sentencia de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C-295/10, EU:C:2011:608, apartado 53).
55. Por consiguiente, es preciso distinguir esta situación de aquella en que un umbral estrictamente cualitativo tendría como consecuencia que, en la práctica, la totalidad de los planes o programas de una determinada categoría quedase de antemano sustraída a una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42, aun cuando estos planes o programas pudieran tener efectos significativos sobre el medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C-295/10, EU:C:2011:608, apartado 47 y jurisprudencia citada).
56. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, es preciso declarar que, el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 cumple el objetivo de esta Directiva consistente en conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente, puesto que no sustrae a la evaluación medioambiental, requerida por esta Directiva, ningún plan o programa que pueda tener efectos significativos en el medio ambiente.
57. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente alega que la mera comprobación de si existe la obligación de someter un plan o un programa a una evaluación medioambiental, a diferencia de una evaluación medioambiental obligatoria y sistemática, ofrece a las administraciones nacionales la oportunidad de eludir los objetivos de protección perseguidos por la Directiva sobre los hábitats y la Directiva 2001/42.
58. Sin embargo, como resulta de la Directiva 2001/42, tal y como la interpreta el Tribunal de Justicia, incumbe a los Estados miembros, en el marco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que todos los planes o programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en el sentido de esta Directiva, sean objeto, antes de su adopción, de una evaluación de impacto medioambiental, con arreglo a los procedimientos y criterios que establece dicha Directiva (véase la sentencia de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, apartado 42 y jurisprudencia citada).
59. En cualquier caso, el mero riesgo de que las autoridades nacionales, por su comportamiento, puedan eludir la aplicación de la Directiva 2001/42 no puede tener como consecuencia la invalidez del artículo 3, apartado 3, de esta Directiva.
60. Por consiguiente, en el presente asunto, al adoptar el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, el Parlamento y el Consejo no incurrieron en un error manifiesto de apreciación con respecto al artículo 191 TFUE. De ello resulta que, en el contexto del presente asunto, este precepto de la Directiva 2001/42 no contiene ningún elemento que pueda afectar a su validez con respecto al artículo 191 TFUE (…)”.
“(…) 67. Dado que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 no contiene una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar el sentido y el alcance del concepto de «zonas pequeñas a nivel local», tal interpretación debe efectuarse teniendo en cuenta el contexto de esta disposición y el objetivo de la mencionada Directiva.
68. A este respecto, es preciso observar que, según el tenor literal de la disposición antes citada, un plan o un programa debe cumplir dos requisitos. Por un lado, este plan o programa debe establecer el uso de una «zona pequeña» y, por otro, la zona en cuestión debe encontrarse a «nivel local».
69. Por lo que se refiere al concepto de «nivel local», es preciso subrayar que la expresión «nivel local» también se emplea en el artículo 2, letra a), primer guion, de la Directiva 2001/42. Según este precepto, se entiende por «planes y programas» los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la Unión, así como cualquier modificación de los mismos cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
70. Como ha señalado la Abogado General en el punto 56 de sus conclusiones, de la similitud de los términos empleados en el artículo 2, letra a), primer guion, y en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, así como del sistema de esta Directiva se deprende que la expresión «nivel local» tiene el mismo significado en ambas disposiciones y que hace referencia a un nivel determinado de la administración en el seno del Estado miembro afectado.
71. Por consiguiente, la calificación de un plan o programa como medida que establece el uso de una zona pequeña «a nivel local», en el sentido del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, requiere que este plan o programa haya sido elaborado y/o adoptado por una autoridad local, en contraposición a una autoridad regional o nacional.
72. En cuanto al concepto de «zona pequeña», el calificativo «pequeña» se refiere, según el sentido habitual del término en el lenguaje corriente, al tamaño de la zona. Como ha señalado la Abogado General en el punto 59 de sus conclusiones, sólo puede entenderse que este criterio del tamaño de la zona se refiere a un dato estrictamente cuantitativo, esto es a la superficie de la zona afectada por el plan o programa al que se refiere el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, al margen de las repercusiones del plan o programa sobre el medio ambiente.
73. En estas circunstancias, es preciso declarar que, con la expresión «zonas pequeñas a nivel local», por un lado, el legislador de la Unión ha querido tomar como referencia el ámbito territorial de la autoridad local que elaboró y/o adoptó el plan o programa de que se trate. Por otro lado, en la medida en que, además del criterio relativo al nivel local, debe cumplirse el criterio del uso de «zonas pequeñas», el tamaño de la zona afectada debe ser reducido en comparación con el de este ámbito territorial”.
Comentario de la Autora:
Esta Sentencia es relevante pues el Tribunal de Justicia ha acotado el concepto “zona pequeña a nivel local” a efectos de la aplicación de la evaluación estratégica, aportando criterios restrictivos que determinan un campo de juego limitado.
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