Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 2018 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (art. 11, apartado 4) y el Convenio de Aarhus (art. 9, apartados 3 y 4) (regla de la “onerosidad no excesiva” de los recursos)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia, inmaculada.revuelta@uv.es
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Primera), Asunto C-470/16, ECLI:EU:C:2018:185
Temas Clave: evaluación de impacto ambiental; Derecho de recurso; tutela judicial efectiva; recurso no excesivamente oneroso; Convenio de Aarhus
Resumen:
El Tribunal Superior de Irlanda solicitó al TJUE pronunciamiento sobre la exigencia que contienen la Directiva 2011/92 y el Convenio de Aarhus de que los procedimientos judiciales de impugnación de las decisiones en materia ambiental no sean excesivamente onerosos (regla de la “onerosidad no excesiva”, en palabras del abogado general). La petición trae causa del litigio que enfrenta a la Sra. Sheehy y una asociación ambiental que se oponen a un proyecto de interconexión de redes eléctricas entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda (demandantes) con las Administraciones competentes para su aprobación y el operador estatal irlandés de transporte de energía eléctrica “EirGrid”, en relación con la imposición de las costas (513.000 euros) del procedimiento judicial incoado por las demandantes para obtener la autorización necesaria para interponer recurso judicial, que fue desestimado por prematuro.
El juez interno dudaba sobre la aplicación de la regla de la “onerosidad no excesiva” al caso y planteó siete cuestiones, centradas en los siguientes aspectos: 1º) Proyección sobre procedimientos dirigidos a determinar el carácter tempestivo de la demanda; 2º) Proyección sobre cuestiones no cubiertas por el Derecho de la Unión Europea; 3º) Aplicación del Convenio de Aarhus (art. 9, apartados 3 y 4) a los aspectos no cubiertos por la Directiva 2011/92; o, 4º) Compatibilidad con el Derecho de la Unión del establecimiento de excepciones en casos de temeridad, mala fe o inexistencia de daño ambiental.
El Tribunal de Justicia, tras un análisis exhaustivo de las previsiones normativas y teniendo en cuenta su jurisprudencia en la materia, establece, en síntesis, lo siguiente:
1º) El art. 11.4 de la Directiva se proyecta sobre el procedimiento judicial controvertido (autorización judicial para interponer recurso contra actuación urbanística relacionada con el proyecto).
2º) El art. 11.4 de la Directiva sólo se aplica a las costas correspondientes a la parte del recurso basada en el incumplimiento de las normas sobre participación del público de la Directiva.
3º) El art. 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus se aplica a la parte del recurso basada en el incumplimiento de las normas sobre participación del público del Derecho nacional y el juez interno debe interpretar su Derecho procesal interno de conformidad con el mismo en la mayor medida posible, dado que no tiene efecto directo.
4) No pueden establecerse excepciones la regla de la “onerosidad no excesiva” ex art. 11.4 de la Directiva y art. 9, apartados 3 y 4 del Convenio de Aarhus, cuando se considere que un recurso ha sido interpuesto con temeridad o de mala fe o cuando no exista un vínculo entre la infracción del Derecho medioambiental nacional que se alega y un daño al medio ambiente
Destacamos los siguientes extractos:
“30. (…) la exigencia impuesta por el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92 se refiere a la totalidad de los costes ocasionados por la participación en el procedimiento judicial. Por consiguiente, el carácter excesivamente oneroso debe apreciarse globalmente, teniendo en cuenta todos los gastos atendidos por la parte interesada (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de abril de 2013, Edwards y Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, apartados 27 y 28).
31. De ello se desprende que, cuando el Derecho procesal nacional prevé que para ejercitar un recurso al que es aplicable la exigencia establecida en el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92 ha de solicitarse una autorización previa, dicha exigencia es aplicable asimismo a las costas del procedimiento dirigido a obtener tal autorización.
39. debe considerarse que el legislador de la Unión, al referirse expresamente en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2011/92 de modo exclusivo a las disposiciones de dicho texto relativas a la participación del público, pretendió excluir de la garantía contra los costes excesivamente onerosos los recursos basados en cualquier otra norma de dicha Directiva, y con mayor razón los basados en cualquier otra normativa de la Unión o de los Estados miembros.
43. Cuando, como en el caso de la solicitud de autorización que dio lugar al procedimiento de tasación de costas que es objeto del litigio principal, un recurso dirigido contra un procedimiento al que es aplicable la Directiva 2011/92 mezcla consideraciones jurídicas basadas en las normas de participación del público con alegaciones de otra naturaleza, corresponde al órgano jurisdiccional nacional separar, ex aequo et bono y con arreglo a las disposiciones procesales nacionales aplicables, los gastos correspondientes a cada uno de los dos tipos de alegaciones, con el fin de cerciorarse de que la exigencia del coste no excesivamente oneroso beneficie a la parte del recurso que se apoye en las normas de participación del público.
44. De lo anterior se desprende que procede responder a la segunda cuestión prejudicial que, cuando un demandante invoca a la vez motivos basados en el incumplimiento de las normas sobre participación del público en la toma de decisiones en materia medioambiental y motivos basados en el incumplimiento de otras normas, la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos, establecida en el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92, se aplica exclusivamente a las costas correspondientes a la parte del recurso que se apoya en el incumplimiento de las normas sobre participación del público.
46. Procede recordar que el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre la interpretación del Convenio de Aarhus, firmado por la Comunidad y posteriormente aprobado mediante la Decisión 2005/370, y cuyas disposiciones forman parte por lo tanto del ordenamiento jurídico de la Unión (sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, apartado 30).
47. Mientras que el apartado 2 del artículo 9 de dicho Convenio consagra el derecho a interponer un recurso destinado a defender el derecho del público a participar en la toma de decisiones en materia medioambiental, el apartado 3 de ese mismo artículo se refiere, de un modo más amplio, al derecho del público interesado a recurrir para impugnar los actos u omisiones de particulares o de autoridades públicas contrarios a las disposiciones nacionales del Derecho medioambiental.
48. El apartado 4 del citado artículo, que precisa las características que deben reunir los recursos, en particular la de que su coste no sea prohibitivo, se aplica expresamente tanto a los recursos contemplados en el apartado 3 como a los contemplados en el apartado 2.
49. Por consiguiente, la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no tengan un coste prohibitivo, prevista por el Convenio de Aarhus, debe considerarse aplicable a un procedimiento como el que es objeto del litigio principal, ya que va dirigido a impugnar, basándose en el Derecho medioambiental nacional, un procedimiento de autorización de una actuación urbanística.
50. Por otra parte, como ha declarado reiteradamente el Tribunal de Justicia, cuando una disposición de Derecho de la Unión puede aplicarse tanto a situaciones regidas por el Derecho nacional como a situaciones regidas por el Derecho de la Unión, existe un interés manifiesto en que, con el fin de evitar futuras divergencias de interpretación, dicha disposición reciba una interpretación uniforme, cualesquiera que sean las condiciones en que tenga que aplicarse (sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, apartado 42 y jurisprudencia citada).
51. De ello se desprende que puede extrapolarse al artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus la interpretación dada en el marco de la respuesta a la primera cuestión prejudicial respecto a la aplicabilidad de la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos a un procedimiento ante un órgano jurisdiccional nacional en el que se determina si puede autorizarse la interposición de un recurso.
52. En cuanto a las consecuencias que ha de extraer el juez nacional de esta conclusión en un litigio como el principal, debe recordarse que ni el apartado 3 ni el apartado 4 del artículo 9 del Convenio de Aarhus contienen ninguna obligación incondicional y suficientemente precisa que pueda determinar directamente la situación jurídica de los particulares (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, apartado 45, y de 28 de julio de 2016, Ordre des barreaux francophones et germanophone y otros, C‑543/14, EU:C:2016:605, apartado 50).
53. No obstante, debe señalarse que estas disposiciones, aunque carentes de efecto directo, persiguen el objetivo de lograr la protección efectiva del medio ambiente.
54. Ahora bien, ante la inexistencia de una normativa de la Unión en materia de regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro configurar esa regulación, teniendo los Estados miembros la responsabilidad de garantizar, en cada caso, una protección efectiva de estos derechos (véase en particular, por analogía, la sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, apartado 47).
55. En este contexto, como se desprende de una jurisprudencia reiterada, la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la tutela de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables no debe ser menos favorable que la referente a recursos semejantes de Derecho interno (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad) (véase, en particular, la sentencia de 15 de abril de 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, apartado 46).
56. Por lo tanto, es inconcebible interpretar, sin poner en cuestión la protección efectiva del Derecho medioambiental de la Unión, en este caso de la Directiva 2011/92 y del Reglamento n.º 347/2013, las disposiciones del artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus de modo que resulte prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, apartado 49).
57. En consecuencia, cuando se trata de la aplicación del Derecho medioambiental nacional, en particular en el marco de la realización de un proyecto de interés común, en el sentido del Reglamento n.º 347/2013, corresponde al juez nacional dar a su Derecho procesal interno una interpretación que, en la mayor medida posible, sea conforme a los objetivos establecidos en el artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus, de modo que el coste de los procedimientos judiciales no sea prohibitivo.
58. Resulta de lo anterior que procede responder a las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta que el artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus debe interpretarse en el sentido de que, para garantizar una tutela judicial efectiva en los ámbitos sujetos al Derecho medioambiental de la Unión, la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos se aplica a la parte de un recurso que no esté amparada por esa misma exigencia tal como se desprende, en virtud de la Directiva 2011/92, de la respuesta dada a la segunda cuestión prejudicial en la medida en que el demandante pretenda en dicha parte que se garantice la observancia del Derecho medioambiental nacional. Estas disposiciones carecen de efecto directo, pero corresponde al juez nacional interpretar su Derecho procesal interno de modo que, en la mayor medida posible, sea conforme con las mismas.
59. el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en lo sustancial, si un Estado miembro puede establecer excepciones a la exigencia, prevista por el Convenio de Aarhus y la Directiva 2011/92, de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos cuando se considere que un recurso se ha interpuesto con temeridad o mala fe o cuando no exista un vínculo entre la infracción del Derecho medioambiental nacional que se alega y un daño al medio ambiente.
60. Procede recordar, a este respecto, que la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no sean excesivamente onerosos, prevista tanto en el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92 como en el artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus, no se opone en absoluto a que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan imponer costas a un demandante. Así se desprende explícitamente del Convenio de Aarhus, al que debe ajustarse en consecuencia la normativa de la Unión, puesto que el artículo 3, apartado 8, de dicho Convenio precisa que en modo alguno afecta a la facultad de los tribunales nacionales de imponer costas en una cuantía razonable al término de un procedimiento judicial (véase, por analogía, la sentencia de 11 de abril de 2013, Edwards y Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, apartados 25 y 26).
61. Por lo tanto, el órgano jurisdiccional nacional puede tener en cuenta factores como, en particular, las posibilidades razonables de éxito del recurso o que éste se haya interpuesto con temeridad o mala fe, siempre que el importe de las costas impuestas al demandante no sea irrazonablemente elevado.
62. En cuanto a la cuestión de si una normativa nacional por la que se incorporan al Derecho interno las disposiciones del Convenio de Aarhus en materia de costas procesales, como la Ley de 2011, puede condicionar la aplicación de la exigencia de que el coste de determinados procedimientos judiciales no sea excesivamente oneroso a la existencia de un vínculo suficiente entre la infracción del Derecho medioambiental nacional que se alega y un daño ocasionado al medio ambiente, no cabe sino remitirse al propio tenor de dicho Convenio.
63. En efecto, esta exigencia se aplica, a tenor de lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artículo 9 del citado Convenio, a los procedimientos dirigidos a impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas «que vulneren las disposiciones del [D]erecho medioambiental nacional».
64. Así pues, las Partes contratantes de dicho Convenio pretendían inequívocamente aplicar la protección contra los costes prohibitivos a los recursos cuyo objeto consista en hacer respetar la legalidad medioambiental in abstracto, sin supeditar dicha protección a la prueba de un vínculo cualquiera con un daño al medio ambiente, real o, a fortiori, potencial.
65. Procede, por lo tanto, responder a las cuestiones prejudiciales sexta y séptima que un Estado miembro no puede establecer excepciones a la exigencia, establecida en el artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus y en el artículo 11, apartado 4, de la Directiva 2011/92, de que determinados procedimientos no sean excesivamente onerosos cuando se considere que un recurso se ha interpuesto con temeridad o mala fe o cuando no exista un vínculo entre la infracción del Derecho medioambiental nacional que se alega y un daño al medio ambiente.
Comentario de la Autora:
El Tribunal de Justicia confirma, en la línea de su jurisprudencia previa en materia de acceso a la justicia en materia ambiental, una interpretación amplia de la regla de “onerosidad no excesiva” en los procedimientos de impugnación de las decisiones públicas sobre actuaciones que pueden causar daños ambientales que contemplan la Directiva 2011/92 y el Convenio de Aarhus, al proyectarse sobre cualquier procedimiento judicial entablado por el público interesado, aunque no verse sobre la decisión definitiva de realización del proyecto sino sobre otras actuaciones.
Debe destacarse, en relación con la prohibición de establecer excepciones a la aplicación de la exigencia de onerosidad no excesiva establecida por la Sentencia, que la misma no afecta a la facultad de los órganos judiciales de imponer las costas a los demandantes en casos de temeridad o mala fe, en los términos previstos en el Convenio de Aarhus; ahora bien, en tal caso, las costas nunca podrán ser demasiado onerosas sino “razonables”.
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