Sentencia del Tribunal General (Sala Novena ampliada), de 13 de diciembre de 2018, asuntos acumulados T‑339/16, T‑352/16 y T‑391/16, por la que se resuelve el recurso de anulación contra el Reglamento (UE) 2016/646, en lo que concierne a las emisiones procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros (Euro 6)
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asuntos T‑339/16, T‑352/16 y T‑391/16
Temas clave: Emisiones, óxidos de nitrógeno, ensayos en condiciones reales de conducción RDE, vehículos diesel
Resumen:
Los Ayuntamientos de París, Bruselas y Madrid interpusieron respectivamente sus recursos solicitando la anulación del Reglamento contra el Reglamento (UE) 2016/646, en lo que concierne a las emisiones procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros (Euro 6).
Los citados ayuntamientos consideran que la Comisión no podía adoptar esos valores de emisiones de NOx al ser menos exigentes que los límites fijados para la norma aplicable, Euro 6.
Destacamos los siguientes extractos:
85. Los demandantes formulan ciertos motivos basados en la incompetencia de la Comisión para adoptar las disposiciones del Reglamento impugnado que critican, así como determinados motivos basados en la infracción sustancial de distintas disposiciones del Derecho de la Unión, que pueden agruparse en tres categorías: disposiciones del Reglamento n.º 715/2007 y, con carácter más general, de actos de Derecho derivado que coadyuvan a garantizar la calidad del aire; disposiciones de los Tratados UE y FUE y de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y, por último, diversos principios jurídicos. Además, sostienen que, al adoptar el Reglamento impugnado, la Comisión incurrió en una desviación de poder.
115. Habida cuenta de que los demandantes sostienen que la Comisión modificó mediante el Reglamento impugnado un elemento esencial del Reglamento n.º 715/2007, a saber, los límites de las emisiones de óxidos de nitrógeno fijados para la norma Euro 6, que figuran en el anexo I de este Reglamento, la primera cuestión que ha de resolverse es la de si estos límites constituyen o no un elemento esencial de este Reglamento que la Comisión no puede modificar con arreglo a los artículos 5, apartado 3, y 14, apartado 3, del mismo, en relación con el artículo 5 bis de la Decisión 1999/468. En caso de respuesta afirmativa, será preciso examinar la segunda cuestión, que requiere pronunciarse sobre si, al definir en el Reglamento impugnado los valores NTE de las emisiones de óxidos de nitrógeno que tienen que respetarse en los ensayos de los requisitos aplicables a los ensayos en condiciones reales de conducción y al determinar factores de conformidad CFpollutant, la Comisión modificó los límites de estas emisiones fijados para la norma Euro 6.
118. (…)los límites de las emisiones de óxidos de nitrógeno fijadas para la norma Euro 6, que se indican en el anexo I del Reglamento n.º 715/2007, constituyen ciertamente un elemento esencial de este Reglamento, e incluso el elemento central, habida cuenta de que todas las disposiciones de dicho Reglamento no figuran sino con el objetivo de que se cumplan esos límites, junto con otros relativos a otras emisiones contaminantes, durante la vida normal de los vehículos y en condiciones normales de utilización, y de que los límites de las emisiones de óxidos de nitrógeno se definen en el propio Reglamento (en el anexo I, que forma parte integrante del mismo), fueron definidos primigeniamente por el Parlamento y el Consejo y ninguna disposición del Reglamento habilita expresamente a la Comisión para modificarlos en el marco de competencias de ejecución.
119. A este respecto, a contrario sensu, en lo que respecta a las partículas, que se definen en el artículo 3, punto 5, del Reglamento n.º 715/2007 como los componentes no gaseosos presentes en el gas de escape, el artículo 14, apartado 2, de dicho Reglamento señala que la Comisión deberá, una vez terminado un programa de medición de partículas realizado en el marco de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas y a más tardar en el momento de la entrada en vigor de la fase Euro 6, «reajustar» los valores límite basados en la masa de partículas que figuran en el anexo I e introducir en este anexo valores límite basados en el número de partículas. La falta de una disposición similar relativa a los valores límite de las emisiones de óxidos de nitrógeno confirma que el Parlamento y el Consejo no quisieron conferir a la Comisión competencia para modificarlos. Confirman además el carácter excepcional de la disposición relativa a las partículas otras disposiciones del artículo 14 de este Reglamento, a saber, los apartados 4 y 5, según los cuales el eventual establecimiento de límites de emisiones con respecto a los contaminantes adicionales o la modificación de los límites de las emisiones de monóxido de carbono y de hidrocarburos del tubo de escape tras un ensayo de arranque en frío debe realizarse mediante propuesta de la Comisión al Parlamento y al Consejo. Por consiguiente, salvo en lo que respecta a las partículas, corresponde al Parlamento y al Consejo la fijación o la modificación de los valores límite de las emisiones de contaminantes, entre ellos los óxidos de nitrógeno, procedentes de los vehículos objeto de este Reglamento.
120. Los límites de las emisiones de óxidos de nitrógeno fijados para la norma Euro 6, que figuran en el anexo I del Reglamento n.º 715/2007, constituyen por consiguiente un elemento esencial de este Reglamento que la Comisión no puede modificar en el marco del procedimiento de comitología de reglamentación con control, como ella misma reconoce, tal y como se ha indicado en el anterior apartado 107.
142. Todo ello lleva al Tribunal a dudar de que la referencia de la Comisión a posibles errores de naturaleza estadística resulte fundada. Los elementos que ha puesto de relieve la Comisión parecen poner en cuestión la aptitud de los ensayos de los requisitos aplicables a los ensayos en condiciones reales de conducción RDE para reflejar la realidad de la conducción en carretera. Pues bien, sin erigirse en experto técnico, el Tribunal observa que los ensayos de los requisitos aplicables a los ensayos en condiciones reales de conducción RDE se han «madurado» durante mucho tiempo, pues la Comisión ha señalado en sus escritos procesales que los trabajos acerca de los mismos comenzaron en enero de 2011, que desde ese mismo año se realizan de manera operativa ensayos de la misma naturaleza con respecto a los vehículos comerciales pesados y que se efectuaron con meros «fines de seguimiento» respecto a los vehículos objeto del Reglamento n.º 715/2007 solamente durante un breve período, entre el 20 de abril de 2016, fecha de la entrada en vigor del Reglamento 2016/427, y, respecto a determinados vehículos, el 1 de septiembre de 2017, primera fecha de aplicación efectiva de los valores NTE de las emisiones de óxidos de nitrógeno en el marco de las homologaciones de tipo. En estas circunstancias, resultaría sorprendente que la Comisión no haya tenido tiempo de detallar y estandarizar de manera suficiente los ensayos de los requisitos aplicables a los ensayos en condiciones reales de conducción RDE de modo que sean representativos de las condiciones reales de conducción en carretera para evitar a este respecto una incertidumbre de una magnitud del 60 % con respecto a sus resultados. Además, la propia esencia del Reglamento 2016/427, que introdujo el anexo III A del Reglamento n.º 692/2008, en particular sus puntos 4 y siguientes y sus once apéndices, que representan aproximadamente 120 páginas en la versión consolidada y publicada en línea en la base de datos EUR-Lex, consiste en describir de manera muy precisa en qué consiste un ensayo de los requisitos aplicables a los ensayos en condiciones reales de conducción RDE y cómo debe efectuarse. Por lo demás, aun cuando siga habiendo algunas variaciones en los resultados al término de los ensayos de RDE de varios tipos de vehículos pertenecientes a una misma «familia», o si existieran tales variaciones entre dos ensayos del mismo vehículo, se trata de una característica inherente al concepto mismo de un ensayo de este tipo.
143. Habida cuenta de que el margen de incertidumbre del 60 % asociado al factor de conformidad CFpollutant provisional de 2,1 no está justificado por los problemas estadísticos invocados por la Comisión, esta no ha demostrado en cualquier caso que dicho factor provisional permita comprobar el respeto en los ensayos de RDE de los límites de las emisiones de óxidos de nitrógeno fijados para la norma Euro 6 que figuran en el anexo I del Reglamento n.º 715/2007.
144. Por tanto, por las razones expuestas en los anteriores apartados 138 a 143, procede confirmar, aún a mayor abundamiento, que el establecimiento del factor de conformidad CFpollutant provisional de 2,1 lleva de facto a modificar estos límites para los ensayos de RDE, pese a que estos límites, según lo dispuesto en el Reglamento n.º 715/2007, deben respetarse en condiciones reales de conducción y, por consiguiente, en los ensayos oficiales en condiciones reales de conducción previos a la homologación, como se ha señalado en el anterior apartado 122. Por estas razones, la Comisión se extralimitó en el ejercicio de su competencia a este respecto, tal como se ha expuesto en el anterior apartado 132.
145. En cambio, no se han argumentado los motivos basados en la incompetencia de la Comisión en lo tocante a otros aspectos del Reglamento impugnado, que, por lo demás, no han sido criticados de manera general por los demandantes. Por lo tanto, esos motivos solo podrían acogerse en lo que respecta a esos otros aspectos en caso de que no sean separables de los factores de conformidad CFpollutant establecidos en el Reglamento impugnado.
158. De lo anterior resulta que únicamente debe anularse el punto 2 del anexo II del Reglamento impugnado en la medida en que fija, en los puntos 2.1.1 y 2.1.2 del anexo III A del Reglamento n.º 692/2008, el valor del factor de conformidad CFpollutant definitivo y el valor del factor de conformidad CFpollutant temporal con respecto a la masa de los óxidos de nitrógeno. De lo anterior resulta asimismo que, conforme a lo señalado en los anteriores apartados 145 y 147, deben desestimarse los distintos motivos de los recursos en la medida en que se refieren a las demás disposiciones del Reglamento impugnado y que, por lo tanto, no es necesario pronunciarse sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta a este respecto por la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, apartado 52).
159. Habida cuenta de que la Comisión subrayó en la vista que el Reglamento n.º 692/2008, modificado en particular por el Reglamento impugnado, ha sido sustituido por el Reglamento 2017/1151, el Tribunal recuerda que, para adecuarse a una sentencia de anulación y darle plena ejecución, la institución autora de la disposición anulada debe eliminarla de los actos subsiguientes de los que sea autora en los que se haya incluido esta disposición y excluirla de sus actos futuros, teniendo en cuenta no solo el fallo de la sentencia, sino también los fundamentos que han llevado a este y que constituyen su sustento necesario (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de abril de 1988, Asteris y otros/Comisión, 97/86, 99/86, 193/86 y 215/86, EU:C:1988:199, apartados 26 a 31).
162. No obstante, el Tribunal considera que la pura y simple anulación ex tunc de las disposiciones controvertidas podría plantear problemas de dos tipos. Para empezar, en relación con el «pasado», es decir, el período comprendido entre el momento en el que dejaron de realizarse los ensayos de RDE con meros «fines de seguimiento» (por ejemplo, el 1 de septiembre de 2017 respecto a la homologación de tipo de los turismos y vehículos de transporte de personas) y el momento en que surtirá efecto la presente sentencia con arreglo a lo dispuesto en el artículo 60, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, existiría inseguridad jurídica acerca de la validez de las homologaciones de vehículos concedidas o de las denegaciones de estas durante ese período. En efecto, la falta de un factor de conformidad CFpollutant con respecto a las emisiones de óxidos de nitrógeno podría interpretarse en el sentido de que no se impone a este respecto ningún valor NTE en estos ensayos o, por el contrario, de que deben aplicarse sin más los límites definidos para la norma Euro 6. En relación con el futuro, es decir, el período comprendido entre el momento en que la presente sentencia surtirá efecto y el momento en que la Comisión o el Parlamento y el Consejo extraigan, en su caso, las correspondientes consecuencias precisando la norma aplicable en estos ensayos, persistiría la misma inseguridad jurídica. En caso de que prevaleciera entre las autoridades responsables de la homologación de los vehículos la interpretación de que no existen durante ese período límites de las emisiones de óxidos de nitrógeno no sobrepasables en dichos ensayos, ello podría llevar a que determinados vehículos que excedieran incluso a este respecto los valores NTE de las emisiones de óxidos de nitrógeno fijados en el Reglamento impugnado obtuvieran la homologación, lo cual supondría una regresión en relación con los objetivos de protección del medio ambiente y de la salud perseguidos en esta materia.
163. La falta de modulación en el tiempo de la anulación podría, en consecuencia, perjudicar tanto a diversos intereses económicos legítimos del sector del automóvil que se ha adecuado a la normativa aplicable como, en su caso, a los de los consumidores que han adquirido vehículos que se ajustan a dicha normativa y a las políticas de la Unión en favor del medio ambiente y la salud. Por lo tanto, procede decidir, por un lado, que los efectos de la disposición anulada sean definitivos para el «pasado», en el sentido que se ha precisado en el anterior apartado, y que se mantengan para el futuro durante un período razonable que permita modificar la normativa en la materia, el cual no podrá exceder de doce meses a partir de que esta sentencia surta efecto, esto es, habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 60, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a partir de la expiración del plazo para recurrirla si no se presenta recurso de casación o, en el caso contrario, a partir de la desestimación de este.
167. En el caso de autos, no se ha demostrado en modo alguno el mero perjuicio «de imagen y de legitimidad» cuya indemnización con un euro simbólico solicita el Ayuntamiento de París. En efecto, ningún elemento respalda que París haya sufrido una pérdida de atractivo turístico o dificultades para concienciar a sus ciudadanos de los riesgos provocados por las emisiones contaminantes que menciona dicho demandante, extremos que podrían corresponder a un perjuicio de imagen y de legitimidad. Del mismo modo, ningún elemento respalda el hecho de que tales situaciones, suponiendo que estuvieran acreditadas, fueran resultado de la adopción del Reglamento impugnado por parte de la Comisión.
168. Además, se ha declarado que la anulación del acto causante de un perjuicio inmaterial de reputación puede ser suficiente, dependiendo de las circunstancias, para reparar ese perjuicio (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de mayo de 2017, Safa Nicu Sepahan/Consejo, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, apartados 47 a 49, y de 7 de octubre de 2015, European Dynamics Luxembourg y otros/OAMI, T‑299/11, EU:T:2015:757, apartado 155).
169. Por lo tanto, en cualquier caso, el perjuicio de imagen y de legitimidad invocado por el Ayuntamiento de París se prestaría particularmente bien a una reparación simbólica y suficiente mediante la mera anulación de la disposición del Reglamento impugnado que ha cuestionado.
Comentario del Autor:
Extensa y compleja sentencia en la que el Tribunal General estima parcialmente el recurso planteado por varios Ayuntamientos europeos (París, Bruselas y Madrid) anulando el punto 2 del anexo II del Reglamento (UE) 2016/646 en lo que concierne a las emisiones procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros (Euro 6), en la medida en que fija, en los puntos 2.1.1 y 2.1.2 del anexo III A del Reglamento n.º 692/2008 de la Comisión, con respecto a la masa de los óxidos de nitrógeno, si bien mantiene el resto de disposiciones sobre las condiciones en las que deben realizarse los ensayos a los ensayos en condiciones reales de conducción RDE.
Los efectos de la disposición anulada se mantendrán hasta que se adopte en un plazo razonable una nueva normativa que sustituya a estas disposiciones, plazo que no podrá exceder de doce meses a partir de la fecha en que la presente sentencia surta efectos.
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