Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala octava), de 25 de febrero de 2016, asunto C-454/14, que resuelve recurso por incumplimiento contra España de la Directiva 1999/31, relativa al vertido de residuos
Autora: Inmaculada Revuelta Pérez, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universitat de València
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Asunto C-454/14, ECLI:EU:C:2016: 117
Temas Clave: Vertederos; instalaciones existentes; plan de acondicionamiento; clausura
Resumen:
El TJUE declara el incumplimiento de España por no haber garantizado que, en 2013, 30 vertederos existentes en la fecha de transposición de la Directiva 1999/31 cumplieran los requisitos ambientales establecidos en su art. 14 para seguir funcionando. En concreto, la condena se debe, de una parte, a la falta de ejecución de todas las medidas de acondicionamiento necesarias para el cierre y sellado de los vertederos de residuos no peligrosos de Ortuella (País Vasco), de Zurita y de Juan Grande (Islas Canarias) (art. 14.c); y, de otra, por no haberse clausurado debidamente los 27 vertederos existentes que no obtuvieron la autorización necesaria para seguir funcionando conforme a la Directiva (art. 14.b).
La Sentencia, tras rechazar la inadmisibilidad parcial del recurso planteada por el Reino de España, comienza recordando que el art. 14 de la Directiva establece un régimen transitorio de excepción para la adecuación de los vertederos existentes a los nuevos requisitos ambientales establecidos en la misma según el cual debían haberse ejecutado, a más tardar el 16 de julio de 2009, todas las medidas indicadas en el mismo (clausura, salvo aprobación de un plan de acondicionamiento y obtención de una autorización conforme a la Directiva).
Partiendo de este presupuesto, el Tribunal de Justicia analiza, en primer lugar, la vulneración, alegada por la Comisión, del art. 14, párrafo c) de la Directiva (medidas de acondicionamiento) en tres vertederos (Ortuella, Zurita y Juan Grande), constatando el incumplimiento en todos ellos, ya que, en el plazo fijado en el dictamen motivado (25 de marzo de 2013), no se habían ejecutado todas las medidas (clausura y sellado). La Sentencia considera irrelevantes las alegaciones del Reino de España relativas al cumplimiento de todas ellas con posterioridad a dicha fecha en dos vertederos (Zurita y Ortuella); o, a los inconvenientes surgidos en la ejecución de las obras de clausura del vertedero de Juan Grande (suspensión judicial de las mismas).
La Sentencia fiscaliza, en segundo lugar, el incumplimiento de la obligación de clausurar, como muy tarde en la misma fecha (16 de julio de 2009), los vertederos preexistentes que no hubieran obtenido autorización de funcionamiento conforme a la Directiva (art. 14, párrafo b) respecto de 27 vertederos más, esto es, de los vertederos de Vélez Rubio (Almería), de Alcolea de Cinca (Huesca), de Sariñena (Huesca), de Tamarite de Litera (Huesca), de Somontano — Barbastro (Huesca), de Barranco de Sedasés (Fraga, Huesca), de Barranco Seco (Puntallana, La Palma), de Jumilla (Murcia), de Legazpia (Gipuzkoa), de Sierra Valleja (Arcos de la Frontera, Cádiz), de Carretera Pantano del Rumblar (Baños de la Encina, Jaén), de Barranco de la Cueva (Bélmez de la Moraleda, Jaén), de Cerrajón (Castillo de Locubín, Jaén), de Las Canteras (Jimena y Bedmar, Jaén), de Hoya del Pino (Siles, Jaén), de Bellavista (Finca El Coronel, Alcalá de Guadaira, Sevilla), de El Patarín (Alcalá de Guadaira, Sevilla), de Carretera de Arahal-Morón de la Frontera (Arahal, Sevilla), de Carretera de Almadén de la Plata (Cazalla de la Sierra, Sevilla), de El Chaparral (Écija, Sevilla), de Carretera A‑92, KM 57,5 (Morón de la Frontera, Sevilla), de Carretera 3118 Fuente Leona — Cumbres Mayores (Colina Barragona, Huelva), de Llanos del Campo (Grazalema — Benamahoma, Cádiz), de Andrada Baja (Alcalá de Guadaira, Sevilla), de Las Zorreras (Aldeira, Granada), de Carretera de Los Villares (Andújar, Jaén), de La Chacona (Cabra, Córdoba) y de El Chaparral — La Sombrerera (Puerto Serrano, Cádiz). El Tribunal de Justicia constata, igualmente, el incumplimiento de la Directiva en todos ellos al no haberse demostrado que el 25 de marzo de 2013 y el 26 de junio de 2013 (plazos fijados en los dictamenes motivados de la Comisión) se hubieran ejecutado las obras necesarias para su cierre y sellado conforme a la Directiva. En la mayoría de casos, se alegó el cumplimiento tardío de las obras (por ejemplo, vertedero de Barranco de Sedasés); aunque en algún supuesto se adujeron consideraciones ambientales (vertedero de Legazpia); o, se cuestionó la condición de vertedero preexistente (El Patarín).
Destacamos los siguientes extractos:
“35. En virtud del artículo 14 de la Directiva 1999/31, los Estados miembros debían tomar medidas para que los vertederos autorizados o ya en funcionamiento en el momento de la transposición de la misma Directiva, a más tardar el 16 de julio de 2001, no pudieran seguir funcionando a menos que se ejecutaran todas las medidas indicadas en ese artículo, lo antes posible, y a más tardar el 16 de julio de 2009.
36. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que el artículo 14 de la Directiva 1999/31 establece un régimen transitorio de excepción para ajustar esos vertederos a los nuevos requisitos medioambientales (véase, en este sentido, la sentencia Ville d’Ottignies-Louvain-la-Neuve y otros, C‑225/13, EU:C:2014:245, apartados 33 y 34).
37. El artículo 14, letra b), de la Directiva 1999/31 exige, por una parte, que las autoridades competentes adopten una decisión definitiva sobre la posibilidad de continuar las operaciones, sobre la base de un plan de acondicionamiento y de lo dispuesto en la Directiva y, por otra parte, que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para cerrar lo antes posible las instalaciones que no hayan obtenido autorización para continuar sus actividades.
38. El artículo 14, letra c), de dicha Directiva prevé en sustancia que, sobre la base del plan aprobado de acondicionamiento del vertedero, la autoridad competente autorice las obras necesarias y fije un período transitorio para la realización de ese plan, precisando que cualquier vertedero existente deberá cumplir los requisitos de la misma Directiva, con excepción de aquellos que figuran en el punto 1 del anexo I de ésta, antes del 16 de julio de 2009”.
“(…) 41. Atendiendo a los plazos fijados en los dictámenes motivados emitidos en los procedimientos de infracción 2011/2071 y 2012/4068, la fecha pertinente para apreciar un incumplimiento en el presente asunto es el 25 de marzo de 2013 para todos los vertederos en cuestión, excepto el vertedero de Barranco de Sedasés, cuya fecha pertinente es el 26 de junio de 2013.
42. Pues bien, se ha de apreciar que el Reino de España no ha demostrado que las obras necesarias para ajustar los vertederos de Ortuella, de Zurita y de Juan Grande a la Directiva 1999/31 se hayan realizado antes del 25 de marzo de 2013”.
“(…) 45. En lo que atañe al vertedero de Juan Grande, el Reino de España alega el hecho de que una autoridad judicial suspendió las obras necesarias. Sin embargo, de jurisprudencia reiterada resulta que un Estado miembro no puede ampararse en situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos resultantes del Derecho de la Unión. En particular, el ejercicio de los recursos jurisdiccionales no afecta al fundamento de una imputación formulada en un procedimiento por incumplimiento (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Eslovenia, C‑140/14, EU:C:2015:501, apartados 76 y 80 y jurisprudencia citada).
46. Por tanto, se debe declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 14, letra c), de la Directiva 1999/31, al no adoptar, en el caso de cada uno de los vertederos designados, a saber, los de Ortuella, de Zurita y de Juan Grande, las medidas necesarias para solicitar a la entidad explotadora la elaboración de un plan de acondicionamiento y asegurar la ejecución completa de dicho plan conforme a los requisitos de la referida Directiva, con excepción de aquellos que figuran en el punto 1 del anexo I de ésta, dentro de un plazo de ocho años a partir de la fecha a la que se refiere el artículo 18, apartado 1, de la misma Directiva”.
“(…) 59. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que la obligación de asegurar que sólo los vertederos que cumplan las exigencias de la Directiva 1999/31 sigan funcionando también implica el cierre de las instalaciones que no hayan obtenido, conforme al artículo 8 de esa Directiva, la autorización para continuar sus operaciones, prevista en el artículo 14, letra b), de la misma Directiva (sentencia Comisión/Bulgaria, C‑145/14, EU:C:2015:502, apartado 30).
Es preciso observar, en este sentido, que el Reino de España no ha demostrado que las obras necesarias para que se ajusten a la Directiva 1999/31 los 27 vertederos que siguen siendo objeto de este recurso, tras el desistimiento de la Comisión respecto al vertedero de Las Zorreras, hayan sido ejecutadas en los plazos fijados en los dictámenes motivados.
60. Es preciso observar, en este sentido, que el Reino de España no ha demostrado que las obras necesarias para que se ajusten a la Directiva 1999/31 los 27 vertederos que siguen siendo objeto de este recurso, tras el desistimiento de la Comisión respecto al vertedero de Las Zorreras, hayan sido ejecutadas en los plazos fijados en los dictámenes motivados.
61. En efecto, consta que las obras de sellado y de cierre del vertedero de Barranco de Sedasés no se ejecutaron antes del 26 de junio de 2013 y que las obras en los otros vertederos mencionados en el apartado 49 de la presente sentencia no se ejecutaron antes del 25 de marzo de 2013. Por otro lado, el Reino de España no ha expuesto razones específicas para justificar la inobservancia de los plazos fijados en los dictámenes motivados.
62. Acerca del vertedero de Legazpia, el Reino de España trata de justificar la inobservancia del plazo fijado en el dictamen motivado invocando consideraciones medioambientales y las disposiciones sobre jerarquía de residuos de la Directiva 2008/98. A este respecto, basta señalar que esta última no modifica las obligaciones a cargo de ese Estado miembro en virtud de la Directiva 1999/31. En efecto, como manifiesta su artículo 1, esta última Directiva tiene por objeto establecer medidas destinadas a proteger el medio ambiente en relación con el vertido de residuos. Por tanto, un Estado miembro no puede aducir un argumento basado en la supuesta protección del medio ambiente para justificar la falta de adopción de medidas encaminadas a cumplir las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 1999/31 (véase, por analogía, la sentencia Comisión/Bulgaria, C‑145/14, EU:C:2015:502, apartado 60).
63. En cuanto al vertedero de Bellavista, basta constatar que el Reino de España reconoce que antes del 25 de marzo de 2013 no se había tomado ninguna decisión definitiva basada en un plan de acondicionamiento para ese vertedero. En realidad, la administración nacional no había juzgado necesaria una decisión formal. Sin embargo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que la obligación de respetar el procedimiento previsto por la Directiva 1999/31, que debe servir de base para la adaptación de un vertedero a las exigencias de esa Directiva, no puede considerarse una mera formalidad (sentencia Comisión/Eslovaquia, C‑331/11, EU:C:2013:271, apartados 33 y 34).
64. En lo que atañe a los vertederos de El Patarín y de Carretera de Almadén de la Plata, la Comisión alega, sin que ello sea refutado, que esos vertederos ya estaban autorizados antes de finalizar el plazo fijado para la transposición de la Directiva 1999/31, así como antes de la fecha de la transposición de ésta al Derecho español.
65. Al igual que la Comisión, se ha de apreciar que esos vertederos habrían debido ser objeto de una evaluación para comprobar que cumplían las exigencias de dicha Directiva y que, de no ser así, habrían debido cerrase lo antes posible o ajustarse a esas exigencias antes del 16 de julio de 2009. Sin embargo, es manifiesto que no se realizó esa evaluación de los vertederos de El Patarín y de Carretera de Almadén de la Plata.
66. Además, debe desestimarse el argumento aducido por el Reino de España en su escrito de dúplica en relación con el vertedero de El Patarín, según el cual ese vertedero no puede considerase como un vertedero preexistente sujeto a la obligación de presentar un plan de acondicionamiento. En efecto, del texto del artículo 14 de la Directiva 1999/31 resulta claramente que la fecha pertinente para que esa obligación sea exigible es la fecha de transposición al Derecho nacional de esa Directiva y no la fecha de publicación de ésta.
67. Por consiguiente, se ha de declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 14, letra b), de la Directiva 1999/31, al no adoptar, en el caso de cada uno de los vertederos designados, a saber, los de Vélez Rubio, de Alcolea de Cinca, de Sariñena, de Tamarite de Litera, de Somontano — Barbastro, de Barranco de Sedasés, de Barranco Seco, de Jumilla, de Legazpia, de Sierra Valleja, de Carretera Pantano del Rumblar, de Barranco de la Cueva, de Cerrajón, de Las Canteras, de Hoya del Pino, de Bellavista, de El Patarín, de Carretera de Arahal-Morón de la Frontera, de Carretera de Almadén de la Plata, de El Chaparral, de Carretera A‑92, KM 57,5, de Carretera 3118 Fuente Leona — Cumbres Mayores, de Llanos del Campo, de Andrada Baja, de Carretera de los Villares, de La Chacona y de El Chaparral — La Sombrerera, las medidas necesarias para cerrar lo antes posible, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 7, párrafo primero, letra g), y en el artículo 13 de la referida Directiva, las instalaciones que no hayan obtenido, de conformidad con el artículo 8 de ésta, autorización para continuar sus actividades”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia pone de manifiesto el retraso de las autoridades españolas a la hora de garantizar la adecuada clausura, incluido el sellado, de todos los vertederos preexistentes que no podían adaptarse a los nuevos requisitos ambientales establecidos en la Directiva 1999/31, ya que casi once años después del plazo de transposición (tres años más del plazo máximo de ocho años permitido) seguían sin adoptarse todas las medidas de clausura exigidas en 30 vertederos.
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