Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Quinta), de 24 de noviembre de 2016, asunto C-461/14, por el que se resuelve recurso de incumplimiento contra el Reino de España en relación con las Directivas de evaluación ambiental y de hábitats
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, asunto C-461/14
Temas clave: Hábitats, Zonas de especial protección de las aves y de especial conservación, Red Natura 2000, incumplimiento
Resumen:
A raíz de una denuncia presentada en febrero de 2010 en relación con el proyecto de construcción de una nueva línea férrea de alta velocidad entre Sevilla y Almería, la Comisión envió, el 17 de junio de 2011, un escrito de requerimiento al Reino de España en el que sostenía que había incumplido las Directivas de EIA, sobre aves y sobre los hábitats. Dicha denuncia se acompañaba de un informe de afecciones potenciales de las obras del eje ferroviario transversal de Andalucía a su paso por la ZPE «Campiñas de Sevilla».
La Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3 de la Directiva EIA, del artículo 4.4, de la Directiva sobre las aves y del artículo 6.2 Directiva sobre los hábitats, al no adoptar las medidas adecuadas para evitar, en la zona de protección especial Campiñas de Sevilla, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que motivaron la designación de la zona.
La Comisión reprocha al Reino de España haber incumplido las obligaciones derivadas del artículo 3 de la citada Directiva EIA ya que no identificó, describió ni evaluó de manera apropiada los efectos del proyecto de línea férrea de alta velocidad de que se trata en el medio ambiente y, más específicamente, en la avifauna. De este modo, considera que la evaluación de impacto ambiental controvertida no tuvo en cuenta que la línea férrea atravesaría una zona ecológicamente sensible cuya relevancia había sido reconocida por la comunidad científica al menos desde 1998 y que figuraba en el IBA 98. Según la Comisión, la declaración de impacto ambiental no mencionó hábitats de extraordinaria importancia para la vida de las aves, tales como los humedales, concretamente la laguna de Ojuelos. Además, afirma que las especies de aves presentes en la zona simplemente se enumeran y que hay una falta absoluta de evaluación de los efectos del proyecto sobre las especies afectadas. Por otra parte, sostiene que las conclusiones de la evaluación de impacto ambiental efectuada tan solo apuntan hacia dos medidas de protección generales: la interrupción de los trabajos durante los períodos de reproducción y cría y la necesidad de adoptar medidas para prevenir el riesgo de electrocución de las aves.
La Comisión subraya también que los efectos del proyecto sobre las aves continuarán también después de que los trabajos hayan concluido. Afirma que el funcionamiento de una línea de tren de alta velocidad tiene claramente efectos sobre la vida de las aves —como el ruido, el riesgo de colisión o la electrocución— que no han sido tratados durante el proceso de evaluación de impacto ambiental efectuado por las autoridades españolas. En su escrito de réplica, la Comisión sostiene que, puesto que el objetivo final del proyecto es la ejecución y puesta en marcha de una nueva línea de alta velocidad, la fase de explotación de dicha línea debería haber sido considerada en la evaluación de impacto inicial para evitar que el fraccionamiento del proyecto generase incoherencias en la protección medioambiental integral que se pretende.
Destacamos los siguientes extractos:
- En primer lugar, por lo que respecta a la alegación de la Comisión basada esencialmente en que la evaluación de impacto ambiental realizada debería haber mencionado que el lugar afectado por el proyecto controvertido era una zona importante para las aves de Europa y que figuraba desde 1998 en el IBA 98, antes de ser clasificado como ZPE por las autoridades españolas en 2008, ha de señalarse que el Tribunal de Justicia ha declarado que dicho inventario, sin ser jurídicamente vinculante, podía ser utilizado por él como elemento de referencia para apreciar si el Estado miembro había clasificado como ZPE un número y una superficie suficiente de territorios (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de junio de 2007, Comisión/España, C‑235/04, EU:C:2007:386, apartado 26).
- Procede señalar que el IBA 98 contiene una relación actualizada de las zonas importantes para la conservación de las aves en España que, a falta de pruebas científicas contrarias, constituye un elemento de referencia que permite apreciar si este Estado miembro ha clasificado como ZPE territorios suficientes, en número y en superficie, para ofrecer una protección a todas las especies de aves enumeradas en el anexo I de la Directiva 79/409, así como a las especies migratorias no contempladas en dicho anexo.
- Sin embargo, debe observarse que ninguna disposición de la Directiva 85/337 obliga a que la evaluación de impacto ambiental mencione que un lugar afectado por un proyecto sometido a dicha evaluación figura en un IBA. Por consiguiente, no puede acogerse esta alegación de la Comisión.
- Por lo que atañe, en segundo lugar, a la alegación de la Comisión de que la evaluación de impacto ambiental en cuestión no identificó, describió ni evaluó de manera apropiada los efectos del proyecto controvertido en el medio ambiente y, más específicamente, en la avifauna, ha de señalarse que, a falta de explicaciones más precisas y detalladas, no cabe concluir, como el Abogado General indicó esencialmente en el punto 41 de sus conclusiones, que se haya probado de manera suficiente en Derecho que fue así.
- En efecto, por lo que se refiere a la identificación de las especies de aves presentes en la zona afectada por el proyecto controvertido, procede señalar que, a pesar de la falta de referencia al IBA 98, la evaluación de impacto ambiental en cuestión hace constar la particularidad de esta zona en cuanto a la avifauna, contiene un inventario de las especies de aves enumeradas en el anexo I de la Directiva sobre las aves presentes en dicha zona, en particular la Otis tarda, e indica la categoría de protección aplicable a cada una de ellas. Asimismo, dicha evaluación identifica determinadas medidas destinadas a preservar esas especies, como la interrupción de los trabajos durante los períodos de reproducción y cría o la prohibición de eliminar la vegetación entre los meses de marzo a julio para evitar efectos nefastos sobre la reproducción. Pues bien, la Comisión no precisa las razones por las que considera que esas medidas son insuficientes respecto al proyecto al que se refiere específicamente la evaluación en cuestión.
- Por lo que respecta, en tercer lugar, a la alegación de la Comisión de que la declaración de impacto ambiental no contenía ninguna referencia a la laguna de Ojuelos, que se sitúa en una zona clasificada posteriormente como ZPE, el examen de los documentos obrantes en autos pone de manifiesto que tanto esta laguna como su función e importancia fueron descritas en la evaluación de impacto ambiental.
- Por lo que atañe, en cuarto lugar, a la alegación de la Comisión de que los efectos sobre las aves del proyecto controvertido continuarán también después de que los trabajos hayan sido terminados, dado que el funcionamiento de una línea de tren de alta velocidad tiene claramente efectos sobre la vida de las aves —como el ruido, el riesgo de colisión o la electrocución— que no han sido tratados en la evaluación de impacto ambiental efectuada por las autoridades españolas, procede señalar que dicha evaluación no identificó de manera precisa las medidas que deben adoptarse para evitar esos riesgos.
- (….) la evaluación de impacto ambiental en cuestión ha demostrado que el trazado paralelo a la línea férrea existente era la solución más adecuada desde el punto de vista medioambiental, sin que la Comisión —a la que, según la jurisprudencia citada en el apartado 50 de la presente sentencia, corresponde aportar la prueba del incumplimiento alegado— haya fundamentado sus alegaciones de que las dos líneas férreas paralelas podían tener mayores efectos negativos en varios aspectos sobre el medio ambiente.
- Por consiguiente, procede desestimar el motivo basado en la infracción del artículo 3 de la Directiva 85/337.
- A este respecto, como se ha recordado en el apartado 52 de la presente sentencia, el Tribunal de Justicia ha considerado que el IBA 98, que contiene una relación actualizada de las zonas importantes para la conservación de las aves en España, constituye, a falta de pruebas científicas contrarias, un elemento de referencia que permite apreciar si este Estado miembro ha clasificado como ZPE territorios suficientes, en número y en superficie, para ofrecer protección a todas las especies de aves enumeradas en el anexo I de la Directiva sobre las aves, así como a las especies migratorias no contempladas en dicho anexo.
- Pues bien, consta que la zona geográfica denominada «Campiñas de Sevilla», que está situada en la provincia de Sevilla, alberga especies de aves esteparias que figuran en el anexo I de la Directiva sobre las aves, por lo que se incluyó en el IBA 98 antes de ser designada como ZPE mediante decisión de 29 de julio de 2008.
- Por lo tanto, a esta zona, que debería haber sido clasificada como ZPE antes del 29 de julio de 2008, se le debía aplicar el régimen de protección previsto en el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves, conforme a la jurisprudencia recordada en los apartados 70 y 71 de la presente sentencia.
- Por consiguiente, procede considerar que, antes del 29 de julio de 2008, el Reino de España incumplió las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre las aves y que debe estimarse el recurso de la Comisión en este punto.
- En cambio, no cabe acoger la alegación de la Comisión de que la explotación de la línea férrea de que se trata tendría efectos considerables en las aves presentes en la zona afectada como consecuencia, en especial, de perturbaciones causadas por el ruido y de los riesgos de electrocución y colisión.
- En efecto, como el Abogado General señaló en el punto 69 de sus conclusiones, se trata de efectos vinculados a la posible autorización de las obras ulteriormente necesarias para el funcionamiento de la línea férrea después de una nueva evaluación de impacto ambiental, mientras que el proyecto controvertido tiene por objeto la mejora de la infraestructura existente, concretamente, la construcción de una plataforma elevada.
- A este respecto, es preciso recordar que, al igual que el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats impone a los Estados miembros la obligación de tomar las medidas apropiadas para evitar, en las ZPE clasificadas con arreglo al apartado 1 de dicho artículo, el deterioro de los hábitats y las alteraciones que repercutan de manera significativa en las especies que hayan motivado la designación de las ZPE (sentencia de 20 de septiembre de 2007, Comisión/Italia, C‑388/05, EU:C:2007:533, apartado 26).
- No obstante, para demostrar el incumplimiento del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, la Comisión no tiene que probar la existencia de una relación de causalidad entre la construcción de una línea férrea de alta velocidad y una perturbación significativa para las especies afectadas. En efecto, basta con que dicha institución demuestre la existencia de una probabilidad o un riesgo de que esa construcción ocasione perturbaciones significativas para esas especies (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de enero de 2016, Comisión/Bulgaria, C‑141/14, apartado 58 y jurisprudencia citada).
- A este respecto, de los autos se desprende, como el Abogado General señaló en el punto 86 de sus conclusiones, que las obras de construcción de la línea férrea en cuestión continuaron después de la clasificación de la zona afectada como ZPE el 29 de julio de 2008 y no se interrumpieron hasta 2009, y que la ejecución de esas obras, especialmente la construcción de la plataforma elevada, puede provocar perturbaciones significativas y un deterioro de los hábitats de especies de aves protegidas, habiendo admitido el Reino de España que el proyecto controvertido dará lugar probablemente a una disminución de los hábitats favorables para la población de la Otis tarda.
- En vista de todo lo anterior, ha de considerarse que el tercer motivo es parcialmente fundado.
- En cambio, por razones idénticas a las aducidas en el apartado 86 de la presente sentencia, no cabe estimar la alegación de la Comisión de que la explotación de la línea férrea de que se trata tendría efectos notables en las aves presentes en la zona afectada como consecuencia, en especial, de perturbaciones causadas por el ruido y de los riesgos de electrocución y colisión.
- De todas las consideraciones anteriores resulta que el Reino de España, en relación con el período anterior al 29 de julio de 2008, ha incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre las aves, y, en relación con el período posterior a esa fecha, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, al no adoptar las medidas adecuadas para evitar, dentro de la ZPE «Campiñas de Sevilla», el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies así como las alteraciones que repercutan en las especies que motivaron la designación de dicha zona.
Comentario del autor:
A pesar de que el TJUE desestima las alegaciones de la Comisión en relación con el incumplimiento de España de la Directiva EIA, el TJUE condena a España, en relación con el período anterior al 29 de julio de 2008, al haber incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de la Directiva de Hábitats y de la Directiva de Aves, por no adoptar las medidas adecuadas para evitar, dentro de la zona de protección especial «Campiñas de Sevilla», el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies así como las alteraciones que repercutan en las especies que motivaron la designación de dicha zona.
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