Sentencia del Tribunal de Justicia, de 29 de julio de 2024 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 92/43, de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (arts. 2.2, 4, 11, 12, 14, 16 y 17)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación Legambiental (GIUV2013-142)
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Primera, asunto C‑436/22, ECLI:EU:C:2024:656
Palabras clave: Hábitats. Animales silvestres. Especies de interés comunitario. Canis lupus (lobo). Explotación cinegética. Límites. Estado de conservación favorable. Principio de cautela.
Resumen:
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León suspendió el proceso iniciado por una asociación ambiental (ASCEL) contra la aprobación por la Junta de Castilla y León del Plan de aprovechamientos comarcales del lobo en los terrenos cinegéticos situados al norte del río Duero en varias temporadas (2019 a 2022) y planteó varias cuestiones al Tribunal de Justicia sobre la interpretación de la Directiva 92/43 a efectos de su aplicación al caso.
El Tribunal remitente quería saber, en síntesis, si la citada Directiva (arts. 2, 4, 11, 12, 14, 16 y 17) se opone a una normativa de un Estado miembro que permite cazar ejemplares de lobo en una parte de su territorio en la dicha especie no está incluida en la protección rigurosa prevista en el art. 12.1 pese a que posteriormente se ha considerado que el estado de conservación de dicha especie en el conjunto del territorio de ese Estado es desfavorable y se han adoptado medidas de protección rigurosa de la misma a escala estatal.
La respuesta del Tribunal de Justicia es afirmativa pues entiende que la Directiva se opone a una normativa de un Estado que permite cazar lobos en una zona de su territorio pese a estar excluida de la protección rigurosa establecida en su art. 12.1, si el estado de conservación de esa especie en ese Estado se considera «desfavorable-inadecuado».
Destacamos los siguientes extractos:
48. Este régimen de protección rigurosa tiene por objeto, en particular, las poblaciones de lobos situadas al sur del río Duero, que están expresamente incluidas en el anexo II de la Directiva sobre los hábitats como especie «de interés comunitario para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de conservación».
49. Por su parte, las poblaciones españolas de lobos situadas al norte de dicho río están incluidas en el anexo V de la Directiva sobre los hábitats como especie animal de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación pueden ser objeto de medidas de gestión, por lo que están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 14 de dicha Directiva.
50. A este respecto, es preciso mencionar que la circunstancia de que una especie animal o vegetal de interés comunitario esté incluida en el anexo V de la Directiva sobre los hábitats no implica que su estado de conservación deba considerarse, en principio, favorable. En efecto, aparte de que son los Estados miembros quienes comunican a la Comisión el estatuto de estas especies en su territorio, procede señalar que esa inclusión implica únicamente que, a la luz de la obligación de vigilancia prevista en el artículo 11 de dicha Directiva y con el fin de garantizar el objetivo de esta última, dicha especie «puede» ser objeto de medidas de gestión, a diferencia de las especies incluidas en el anexo IV, letra a), de la citada Directiva, que se benefician en todo caso del sistema de protección rigurosa previsto en el artículo 12 de la misma Directiva.
52. En lo que atañe a las medidas de gestión de las que pueden ser objeto las especies incluidas en el anexo V de la Directiva sobre los hábitats, como las poblaciones de lobos situadas al norte del río Duero, procede en primer lugar señalar que, con arreglo al artículo 14, apartado 1, de esa Directiva, «si los Estados miembros lo consideraren necesario a la vista de la vigilancia prevista en el artículo 11, tomarán medidas para que la recogida en la naturaleza de especímenes de las especies de fauna y flora silvestres que figuran en el Anexo V, así como su explotación, sean compatibles con el mantenimiento de las mismas en un estado de conservación favorable».
53. Del propio tenor de esta disposición se desprende que los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación para determinar la necesidad de adoptar medidas con arreglo a dicha disposición que limiten la explotación de las especies incluidas en el anexo V de la Directiva sobre los hábitats.
54. A este respecto, procede hacer constar, por una parte, que, con arreglo al artículo 14, apartado 2, de dicha Directiva, esas medidas pueden referirse al acceso a determinados sectores, a la prohibición de la recogida de especímenes en la naturaleza y de la explotación de determinadas poblaciones o incluso a la instauración de sistemas de cuotas. Por lo tanto, si bien tales medidas incluyen la aplicación de normas cinegéticas, como se desprende del cuarto guion de dicha disposición, ha de señalarse que las medidas adoptadas sobre la base de ese artículo pueden restringir, y no ampliar, la recogida de las especies de que se trata.
55. Por otra parte, como señala la Comisión, el margen de apreciación mencionado en el apartado 53 de la presente sentencia está limitado por la obligación de velar por que la recogida de los especímenes de una especie en la naturaleza y la explotación de dichos especímenes sean compatibles con el mantenimiento de dicha especie en un estado de conservación favorable.
56. En efecto, ha de recordarse que cualquier medida adoptada por un Estado miembro sobre la base de la Directiva sobre los hábitats debe tener como objetivo, conforme al artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva, garantizar el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de las especies animales de interés comunitario.
47. Además, según se desprende del decimoquinto considerando de la Directiva sobre los hábitats, el legislador de la Unión ha considerado que conviene establecer un sistema general de protección para determinadas especies de la fauna y de la flora y que deben establecerse medidas de gestión para determinadas especies, «si su estado de conservación lo justifica», incluida la prohibición de determinadas modalidades de captura o de muerte, a la vez que se establecen posibles excepciones bajo determinadas condiciones. De este modo, como demuestra el inciso «si su estado de conservación lo justifica», la adopción de tales medidas debe estar justificada por la necesidad de mantener o restablecer la especie de que se trate en un estado de conservación favorable.
58. De ello se desprende, como ha señalado, en esencia, la Abogada General en el punto 71 de sus conclusiones, que el artículo 14, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que la explotación cinegética puede restringirse o prohibirse si es necesario para mantener o restablecer la especie de que se trate en un estado de conservación favorable.
59. En segundo lugar, debe precisarse que, en virtud del artículo 11 de la Directiva sobre los hábitats, los Estados miembros están obligados a garantizar la vigilancia del estado de conservación de las especies y de los hábitats naturales a que se refiere el artículo 2 de esta, teniendo especialmente en cuenta los tipos de hábitats naturales prioritarios y las especies prioritarias. Esta vigilancia es esencial para garantizar el cumplimiento de los requisitos enunciados en el artículo 14 de la citada Directiva y para determinar la necesidad de adoptar medidas que garanticen la compatibilidad de la explotación de dicha especie con el mantenimiento de un estado de conservación favorable y constituye, en sí misma, una de las medidas necesarias para garantizar la conservación de esa especie. Por tanto, una especie no puede ser explotada desde el punto de vista cinegético ni cazada si no se garantiza una vigilancia eficaz de su estado de conservación.
62. Además, en la medida en que la incidencia, sobre el estado de conservación de la especie de que se trata, de la recogida en la naturaleza y explotación de esta especie debe evaluarse «a la vista de la vigilancia prevista en el artículo 11» de la Directiva sobre los hábitats, los Estados miembros deben, cuando adoptan decisiones que autorizan la caza de dicha especie, con arreglo al artículo 14, apartado 1, de esta, justificar esas decisiones y facilitar los datos de vigilancia en los que tales decisiones se basan.
63. No solo deben tenerse en cuenta los datos relativos a las poblaciones de la especie de que se trata que son objeto de la medida de explotación en cuestión, sino también el impacto de esta última en el estado de conservación de esa especie a mayor escala, en la región biogeográfica o, en la medida de lo posible, en el plano transfronterizo (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, apartado 61).
64. A este respecto, procede señalar que el artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros a elaborar y remitir a la Comisión, cada seis años, un informe sobre la aplicación de esa Directiva, con vistas a la consecución de un objetivo de mantenimiento del «estado de conservación favorable», definido en el artículo 1 de la citada Directiva. Dicho informe debe incluir los principales resultados de la vigilancia a que se refiere el artículo 11 de esta. Debe, además, constar de tres partes, a saber, una parte que contenga información general sobre la aplicación de la referida Directiva, otra parte sobre la evaluación del estado de conservación de las distintas especies y otra parte dedicada a los hábitats. El citado informe deberá abarcar todos los hábitats y especies presentes en el territorio del Estado miembro de que se trate.
65. De ello se deduce que la evaluación del estado de conservación de una especie y de la oportunidad de adoptar medidas basadas en el artículo 14 de la Directiva sobre los hábitats debe realizarse teniendo en cuenta no solo el informe elaborado con arreglo al artículo 17 de dicha Directiva, sino también los datos científicos más recientes obtenidos gracias a la vigilancia prevista en el artículo 11 de la citada Directiva. Estas evaluaciones deben efectuarse no solo a nivel local, sino también en el ámbito de la región biogeográfica, o incluso en el plano transfronterizo.
68. Además, de esas indicaciones resulta que la Comunidad de Castilla y León no tuvo en cuenta ese informe al elaborar el plan de aprovechamientos para las temporadas 2019/2020, 2020/2021 y 2021/2022.
69. Pues bien, cuando una especie animal se encuentra en un estado de conservación desfavorable, como sucede en el caso de autos según la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente, las autoridades competentes deben, como ha señalado, en esencia, la Abogada General en el punto 91 de sus conclusiones, adoptar medidas, en el sentido del artículo 14 de la Directiva sobre los hábitats, con el fin de mejorar el estado de conservación de la especie de que se trata, de manera que las poblaciones de esta alcancen en el futuro un estado de conservación favorable sostenible. La restricción o la prohibición de la caza como consecuencia de la comprobación del estado de conservación desfavorable de dicha especie puede considerarse entonces una medida necesaria para el restablecimiento de un estado de conservación favorable de esta.
71. Como ha señalado la Abogada General en el punto 99 de sus conclusiones, tal medida resulta inexcusable, en particular, cuando el estado de conservación de la especie de que se trata es desfavorable debido, sobre todo, a la pérdida de especímenes. Dicho esto, aunque esas pérdidas se deban principalmente a otras razones, puede resultar necesario no autorizar la caza, que provocaría pérdidas adicionales.
72. En efecto, en virtud del principio de cautela consagrado en el artículo 191 TFUE, apartado 2, si el examen de los mejores datos científicos disponibles deja lugar a incertidumbre sobre si la explotación de una especie de interés comunitario es compatible con el mantenimiento de esta en un estado de conservación favorable, el Estado miembro interesado debe abstenerse de autorizar tal explotación (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de octubre de 2019, C‑674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, EU:C:2019:851, apartado 66).
73. Por último, es preciso señalar que el principio de cautela implica que, mientras subsista incertidumbre sobre la existencia de riesgos o sobre el alcance de estos, podrán adoptarse medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y la gravedad de tales riesgos (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de mayo de 2021, Bayer CropScience y Bayer/Comisión, C‑499/18 P, EU:C:2021:367, apartado 80).
74. De lo anterior se desprende que las medidas de protección de una especie, como la restricción o la prohibición de la caza, pueden considerarse necesarias cuando, sobre la base de los mejores conocimientos científicos disponibles, subsista una incertidumbre en cuanto a los riesgos existentes para el mantenimiento de dicha especie en un estado de conservación favorable.
75. Por lo demás, ha de destacarse que de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que el Reino de España adoptó la Orden Ministerial TED/980/2021, que incluyó toda la población española de lobos, también la de Castilla y León al norte del río Duero, en el listado nacional de especies silvestres que son objeto de un régimen de protección rigurosa.
76. A este respecto, ha de señalarse que, si bien la Directiva sobre los hábitats retoma la distinción entre las poblaciones de lobos situadas, respectivamente, al sur y al norte del río Duero, el artículo 193 TFUE establece que las medidas de protección adoptadas en virtud del artículo 192 TFUE, que constituye la base jurídica de dicha Directiva, no serán obstáculo para el mantenimiento y la adopción, por parte de cada Estado miembro, de medidas de mayor protección.
77. Procede añadir que, en el marco de la protección rigurosa concedida en virtud del artículo 12 de la Directiva sobre los hábitats, la captura y el sacrificio solo pueden admitirse con carácter excepcional, si no existe otra solución satisfactoria y la excepción no perjudica al mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural, y conforme a las exigencias del artículo 16 de dicha Directiva. Además, el Tribunal de Justicia ha precisado que una excepción basada en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats solo puede constituir una aplicación concreta y puntual para responder a exigencias precisas y a situaciones específicas (sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, apartado 41 y jurisprudencia citada).
Comentario de la Autora:
La Sentencia analiza una cuestión novedosa, esto es, la compatibilidad con la Directiva de hábitats del reconocimiento normativo de la posibilidad de cazar en parte del territorio de un Estado especímenes de una especie animal excluida de la protección rigurosa establecida en el art. 12.1 de la Directiva de hábitats, como ocurre con las poblaciones de lobos situadas al norte del río Duero (anexo V), tras la consideración del estado de conservación desfavorable de dicha especie a escala estatal.
Cabe destacar las clarificadoras consideraciones que contiene el pronunciamiento sobre el régimen jurídico aplicable a las especies animales incluidas en el citado anexo V de la Directiva (como, en nuestro caso, población de lobos situada al norte del río Duero) y su diferencia con el aplicable a las especies del anexo IV, letra a), esto es, respecto de las primeras pueden establecerse medidas de gestión (art. 14) mientras que las segundas están sujetas a un sistema de protección rigurosa (art. 12). La Sentencia concluye, esto es relevante, que las medidas de gestión que se adopten respecto de aquéllas están condicionadas la necesidad de mantener o restablecer la especie de que se trate en un estado de conservación favorable.
La decisión del Tribunal considerando incompatible la normativa autonómica con la Directiva de hábitats es lógica habida cuenta de las actuaciones desarrolladas por la Administración estatal tendentes a impedir la caza del lobo también en esta zona, esto es, el informe de 2019 de España sobre la aplicación de la Directiva, previsto en su art. 17, que consideró desfavorable el estado de conservación de esta especie animal en el conjunto del Estado así como la Orden Ministerial TED/980/2021, que incluyó toda la población española de lobos en el listado de especies silvestres sujetas a un régimen de protección rigurosa.
El Tribunal de Justicia, tras recordar que la población de lobos situada al norte del río Duero puede ser objeto de explotación conforme al Derecho de la Unión Europea (anexo V), reconoce, no obstante, a los Estados un amplio margen de apreciación para limitar dicha explotación a través de medidas como la prohibición de la caza para mejorar el estado de conservación de la especie. El Tribunal europeo ha tenido muy en cuenta además el principio de precaución y que el plan de aprovechamiento del lobo aprobado por Castilla y León no consideró el informe estatal de 2019 sobre el estado de conservación de las especies en España.
En todo caso, como recuerda finalmente el Tribunal de Justicia, los Estados pueden elevar el estándar de protección establecido en el Derecho de la Unión Europea.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia, de 29 de julio de 2024, asunto C-436/22
